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城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用探討

石勝?lài)?guó)

四川大成房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司  成都  610072

摘要：基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用，可從成果管理和應(yīng)用方向進(jìn)行規(guī)范。成果管理應(yīng)按基準(zhǔn)地價(jià)的內(nèi)涵進(jìn)行細(xì)化，按價(jià)格定義進(jìn)行公示，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理?；鶞?zhǔn)地價(jià)運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)時(shí)，政府對(duì)應(yīng)用成果中提出的建議或措施及未考慮的情況，應(yīng)制定相應(yīng)的管理政策，與基準(zhǔn)地價(jià)配套使用，從而實(shí)現(xiàn)地價(jià)管理的科學(xué)化與規(guī)范化。成果應(yīng)用方向應(yīng)以基準(zhǔn)地價(jià)成果與制定土地收益政策、土地稅收政策及地價(jià)管理政策之關(guān)系為研究對(duì)象，根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)成果，制定符合當(dāng)?shù)爻鞘猩鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理政策。

關(guān)鍵詞：基準(zhǔn)地價(jià)成果管理   應(yīng)用方向    地價(jià)政策  

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)地價(jià)亦呈穩(wěn)定上漲之勢(shì)。為了準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)地價(jià)水平，合理使用土地，各級(jí)城市人民政府把開(kāi)展城市規(guī)劃區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)定期測(cè)評(píng)作為考評(píng)目標(biāo)進(jìn)行管理，并將基準(zhǔn)地價(jià)成果向社會(huì)公告，為城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。但是在具體實(shí)踐中，城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)成果的管理和應(yīng)用，尚有待規(guī)范。本文結(jié)合成都市基準(zhǔn)地價(jià)更新項(xiàng)目進(jìn)行探討。

一、基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用管理的思考    

（一）基準(zhǔn)地價(jià)成果管理應(yīng)規(guī)范化

基準(zhǔn)地價(jià)是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)現(xiàn)狀利用并結(jié)合近期規(guī)劃條件下不同級(jí)別或不同均質(zhì)地域的土地，按照商服、住宅、工業(yè)等用途，分別評(píng)估出某一估價(jià)基準(zhǔn)日法定最高出讓年期的土地使用權(quán)區(qū)域平均價(jià)格。其實(shí)質(zhì)是城鎮(zhèn)內(nèi)某一土地級(jí)別或均質(zhì)地域內(nèi)土地的平均價(jià)格。

按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》及基準(zhǔn)地價(jià)的上述定義，它是在某一時(shí)點(diǎn)（估價(jià)基準(zhǔn)日）、某種權(quán)利狀態(tài)、一定開(kāi)發(fā)程度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率）、一定年期的土地使用權(quán)價(jià)格。許多地方市、縣人民政府在出文基準(zhǔn)地價(jià)公告時(shí)，僅僅公告基準(zhǔn)地價(jià)結(jié)果及執(zhí)行起始日期，而對(duì)影響價(jià)格的限制條件（價(jià)格定義）及相關(guān)配套政策未一并公告，這既不利于人們正確認(rèn)識(shí)和了解基準(zhǔn)地價(jià)的實(shí)質(zhì)，也難以充分發(fā)揮基準(zhǔn)地價(jià)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中作用。特別是土地資產(chǎn)作價(jià)時(shí)，沒(méi)有明確內(nèi)涵的基準(zhǔn)地價(jià)成果，難以作為恒量地價(jià)高低的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府進(jìn)行地價(jià)的有序管理造成混亂。因此地方人民政府在公告基準(zhǔn)地價(jià)成果時(shí)，除公告土地級(jí)別及其對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)外，應(yīng)公告該基準(zhǔn)地價(jià)的定義條件，即該基準(zhǔn)地價(jià)的估價(jià)基準(zhǔn)日、價(jià)格的權(quán)利狀況、土地開(kāi)發(fā)程度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率）、土地使用年期等限制條件，從而對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

（二）基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)科學(xué)化

基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)容的科學(xué)化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是市、縣等行政區(qū)域應(yīng)建立以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)、政府指導(dǎo)價(jià)為補(bǔ)充的地價(jià)管理體系，二是基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)盡可能涵蓋《全國(guó)土地分類(lèi)(試行)》確定的用途，即盡量細(xì)化基準(zhǔn)地價(jià)，建立各類(lèi)用地政府指導(dǎo)價(jià)；二是建立和完善各類(lèi)用地基準(zhǔn)地價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)操作體系。

1、建立行政轄區(qū)內(nèi)土地的基準(zhǔn)地價(jià)及政府指導(dǎo)地價(jià)體系

城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)主要覆蓋于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外區(qū)域的地價(jià)管理與確認(rèn)，在許多地方通常缺乏行之有效的依據(jù)。為建立建全一套完整的地價(jià)管理體系，政府土地管理部門(mén)除對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地進(jìn)行定級(jí)估價(jià)外，還需對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的土地結(jié)合基準(zhǔn)地價(jià)成果制定指導(dǎo)地價(jià)，并向社會(huì)公告，從而使地價(jià)管理政策滲透到行政轄區(qū)內(nèi)各區(qū)域。

2、建立各類(lèi)用途土地的基準(zhǔn)地價(jià)

目前，城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)通常按商服、住宅、工業(yè)三大用途進(jìn)行評(píng)估和研究，很難滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。按照《全國(guó)土地分類(lèi)(試行)》辦法，除商服、住宅、工業(yè)三大用途之外，土地用途還涉及醫(yī)療衛(wèi)生用地、教育用地、科研設(shè)計(jì)用地、文體用地、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)可能的農(nóng)業(yè)性產(chǎn)業(yè)化用地等其他用途的國(guó)有土地。上述三大用途之外其他用途土地在進(jìn)行資產(chǎn)作價(jià)、處置（劃撥、出讓、入股等）時(shí)以什么標(biāo)準(zhǔn)作為參考依據(jù)，出讓金以何依據(jù)核定等諸多問(wèn)題，在基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用研究時(shí)應(yīng)有明確的結(jié)論。政府土地管理部門(mén)可結(jié)合研究成果，制訂相關(guān)的地價(jià)管理政策，建立一套完整的地價(jià)操作和應(yīng)用體系，與基準(zhǔn)地價(jià)配套一并向社會(huì)公示，從而促進(jìn)基準(zhǔn)地價(jià)成果在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的運(yùn)用更具有可操作性。

3、建立和完善各類(lèi)用地基準(zhǔn)地價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)操作體系

在成果應(yīng)用研究中，除基準(zhǔn)地價(jià)成果的規(guī)范化管理外，還須考慮運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行地價(jià)管理可能出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，科學(xué)地建立起基準(zhǔn)地價(jià)和政府指導(dǎo)地價(jià)的操作體系。

（1）建立特殊用途基準(zhǔn)地價(jià)或政府指導(dǎo)地價(jià)修正體系

在基準(zhǔn)地價(jià)成果中，通常僅研究了工業(yè)、住宅、商業(yè)三類(lèi)用途的基準(zhǔn)地價(jià)及修正體系。政府在公布基準(zhǔn)地價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)時(shí)，即使對(duì)特殊用途的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行公示，但對(duì)影響地價(jià)的重要因素未進(jìn)行規(guī)范和界定，從而為土地價(jià)格評(píng)估和土地資產(chǎn)管理造成混亂。筆者認(rèn)為，對(duì)諸如度假村用地、高爾夫球場(chǎng)、加油（氣）站、洗車(chē)場(chǎng)、廢舊物資回收站、別墅用地、工業(yè)堆場(chǎng)、交通運(yùn)輸用地等特殊用途土地，在基準(zhǔn)地價(jià)成果中未建立相應(yīng)的修正體系時(shí)，土地行政管理部門(mén)應(yīng)對(duì)這些特殊用途的土地進(jìn)行價(jià)格管理時(shí)制定一些原則性的指導(dǎo)政策，特別是對(duì)影響地價(jià)明顯的容積率、還原利率、出讓金標(biāo)準(zhǔn)等參數(shù)是否進(jìn)行相應(yīng)修正進(jìn)行規(guī)范，從而建立起特殊用途基準(zhǔn)地價(jià)或政府指導(dǎo)地價(jià)修正體系。

（2）建立土地級(jí)別界線破宗后基準(zhǔn)地價(jià)的應(yīng)用體系

由于土地利用的動(dòng)態(tài)性，現(xiàn)時(shí)土地級(jí)別界線沿宗地界線分界，但隨著城市發(fā)展、區(qū)域內(nèi)城市用地規(guī)劃調(diào)整、影響區(qū)域土地質(zhì)量條件改變或項(xiàng)目用地合并，可能造成原宗地界線消失，從而導(dǎo)致土地級(jí)別界線與新宗地界線分界線不吻合，出現(xiàn)土地級(jí)別線穿破宗地情況。針對(duì)土地級(jí)別線穿破宗地情況，衡量土地資產(chǎn)的科學(xué)方法通常是通過(guò)評(píng)價(jià)該宗地在不同級(jí)別區(qū)內(nèi)價(jià)值進(jìn)行面積加權(quán)確定土地價(jià)值。但對(duì)破宗土地在各級(jí)別內(nèi)所占土地面積，在評(píng)估環(huán)節(jié)確定較為困難，導(dǎo)致宗地評(píng)估及地價(jià)管理的操作難度增大，地塊總價(jià)值難以準(zhǔn)確把握。

對(duì)某一土地級(jí)別界線而言，它既是上一級(jí)土地級(jí)的下界線，又是下一級(jí)土地級(jí)的上界線。一宗完整土地的規(guī)劃利用具有統(tǒng)一性，用地效益也依賴(lài)于各建設(shè)項(xiàng)目的整體發(fā)揮，土地級(jí)別界線穿破宗地對(duì)土地規(guī)劃利用和土地效益的影響并不明顯。在制訂土地管理相關(guān)政策時(shí)，為便于地價(jià)管理和土地資產(chǎn)作價(jià)，一旦出現(xiàn)土地級(jí)別線穿破宗地，即一宗地出現(xiàn)兩個(gè)級(jí)別時(shí)，該宗土地級(jí)別與基準(zhǔn)地價(jià)可按其中高級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行管理。

（三）基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理與及時(shí)更新

基準(zhǔn)地價(jià)成果的現(xiàn)勢(shì)性很強(qiáng)，它是滿足價(jià)格定義條件下某一時(shí)點(diǎn)（估價(jià)基準(zhǔn)日）的價(jià)格。其價(jià)格水平的高低既受城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平的影響，也受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制約。由于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)在不同的時(shí)期具有不同的表現(xiàn)形式和表現(xiàn)結(jié)果，從而決定了城市土地價(jià)格處在不斷變化過(guò)程中，或升或降，長(zhǎng)期保持不變的機(jī)率相當(dāng)小。為便于基準(zhǔn)地價(jià)在土地管理中的有效使用，必須加強(qiáng)對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)成果的動(dòng)態(tài)管理，建立基準(zhǔn)地價(jià)和城鎮(zhèn)地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)地價(jià)指數(shù)調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)，建立基準(zhǔn)地價(jià)和城鎮(zhèn)地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。這樣既可使地方地價(jià)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)成為國(guó)家的地價(jià)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中子系統(tǒng)，又可通過(guò)該系統(tǒng)對(duì)當(dāng)?shù)氐貎r(jià)急劇變化的區(qū)域，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，適時(shí)更新，并根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)更新成果，制訂相應(yīng)的地價(jià)管理政策。

二、基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用方向

基準(zhǔn)地價(jià)作為反映一定區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值的量化指標(biāo)，它是城市人民政府制訂各項(xiàng)土地管理政策、城市規(guī)劃政策、土地稅收政策的重要依據(jù)。以基準(zhǔn)地價(jià)為指導(dǎo)價(jià)，建立城市土地資產(chǎn)的價(jià)格政策體系，有利于規(guī)范土地市場(chǎng)，量化土地資產(chǎn)價(jià)值。

（一）以基準(zhǔn)地價(jià)成果為依據(jù)，合理地確定土地收益

土地使用權(quán)出讓有三種情況，一是既有國(guó)有土地的使用權(quán)出讓?zhuān)菄?guó)家依法征用農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后的使用權(quán)出讓?zhuān)莿潛芡恋厥褂脵?quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)因轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等需要依照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，補(bǔ)辦的國(guó)有土地使用權(quán)出讓。土地使用權(quán)出讓管理的重點(diǎn)是制訂征收國(guó)有土地使用權(quán)出讓金政策和加強(qiáng)出讓金入庫(kù)。因此運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)成果作用之一是作為確定國(guó)有土地出讓價(jià)格底價(jià)的依據(jù)。根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部第21號(hào)令《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，國(guó)有土地使用權(quán)的出讓底價(jià)不得低于土地所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)的70%。城市土地出讓底價(jià)的確定應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，結(jié)合擬出讓地塊的用途、區(qū)位條件、規(guī)劃條件等因素，通過(guò)評(píng)估并經(jīng)政府土地行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)集體討論后確定。對(duì)于劃撥土地使用權(quán)因地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等需要補(bǔ)辦出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，一般以基準(zhǔn)地價(jià)或市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例核定出讓金。以成都市為例，當(dāng)評(píng)估地價(jià)低于基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)，以基準(zhǔn)地價(jià)為依據(jù)核定出讓金，當(dāng)評(píng)估價(jià)高于基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)，以評(píng)估地價(jià)為依據(jù)核定出讓金。

（二）運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)成果，制訂租賃國(guó)有土地使用權(quán)政策

本文所稱(chēng)租賃土地使用權(quán)，是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)出租給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家繳納土地使用權(quán)租金（地租）的行為。土地價(jià)格是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的反映，是為購(gòu)買(mǎi)土地預(yù)期收益的權(quán)利而支付的代價(jià)，即地租的資本化。因此在地價(jià)已知的條件下，地租應(yīng)等于地價(jià)與土地還原利率的乘積。確定地租時(shí)，除考慮土地區(qū)位條件外，還應(yīng)考慮土地使用年期的影響。

如何應(yīng)用基準(zhǔn)地價(jià)成果制訂合理的國(guó)有土地使用權(quán)租賃政策，是進(jìn)行土地管理必須面對(duì)和需要解決的問(wèn)題。在制訂相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)充分考慮以下情況：

1、明確租金的計(jì)算方法

我國(guó)在土地估價(jià)和會(huì)計(jì)方面的有關(guān)管理政策存在明顯差異。按《城鎮(zhèn)土地定級(jí)規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，地租的確定通常應(yīng)采用收益還原法測(cè)算時(shí)，測(cè)算結(jié)果考慮了資金的時(shí)間價(jià)值。現(xiàn)行會(huì)計(jì)政策將土地使用權(quán)價(jià)格作為無(wú)形資產(chǎn)記載，在會(huì)計(jì)工作中采用平均年限攤銷(xiāo)地價(jià)，不考慮資金的時(shí)間價(jià)值。由于計(jì)算的方法不同，在資產(chǎn)處置時(shí)，同等數(shù)量的國(guó)有土地資產(chǎn)通過(guò)租賃方式確定租賃價(jià)格存在顯著的差異。在制訂租賃土地使用權(quán)政策時(shí)，政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)結(jié)合本行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，以宗地評(píng)估價(jià)格為依據(jù)，以基準(zhǔn)地價(jià)為參考，通過(guò)地價(jià)還原確定租金，而不宜采用平均年限攤銷(xiāo)地價(jià)推算地租。

2、明確租金的確定依據(jù)

一級(jí)土地市場(chǎng)國(guó)有土地租金的確定，可采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌租金或協(xié)議租金為依據(jù)，但租金水平不得低于出租底價(jià)和按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的租金標(biāo)準(zhǔn)，有基準(zhǔn)地價(jià)的區(qū)域，不得低于基準(zhǔn)地價(jià)確定租金的70%。協(xié)議租金應(yīng)按國(guó)家規(guī)定應(yīng)通過(guò)評(píng)估后確定。

3、明確租金的折算標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于在取得土地使用權(quán)時(shí)承租人已支付了征地、拆遷等土地費(fèi)用，并進(jìn)行了相應(yīng)開(kāi)發(fā)利用，按照《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》的有關(guān)精神，這部分資產(chǎn)可作價(jià)作為企業(yè)權(quán)益，在折算地租時(shí)，如按全額地價(jià)折算其租金，顯然有失公平；同理，對(duì)于在取得土地使用權(quán)時(shí)承租人未支付各項(xiàng)土地費(fèi)用的，其租金應(yīng)按全額地價(jià)折算。因此地租的折算標(biāo)準(zhǔn)因土地使用者在土地上的投入不同應(yīng)有所差異?；诠?、公平的民法理念，政府土地政主管部門(mén)在制訂地租政策時(shí)，應(yīng)視土地的權(quán)益差異制訂相應(yīng)的地租折算標(biāo)準(zhǔn)。

（三）運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)成果，確定房地產(chǎn)稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)

與房地產(chǎn)價(jià)格直接相關(guān)的稅收主要有房地產(chǎn)交易契稅、房地產(chǎn)稅（城鎮(zhèn)土地使用稅）和土地增值稅。這些稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)部分未與土地收益完全掛鉤，與現(xiàn)行的地價(jià)管理政策和土地收益脫節(jié)，國(guó)家與地方通過(guò)房地產(chǎn)稅收應(yīng)取得的收益未能得到客觀體現(xiàn)。在基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用研究中，應(yīng)探討如何建立房地產(chǎn)征稅額與土地利用質(zhì)量相銜接，與各級(jí)別、各區(qū)域、各類(lèi)用地的實(shí)際收益水平相匹配的稅收征管體系，防止國(guó)家稅費(fèi)的流失。

由上所述，基準(zhǔn)地價(jià)成果在制訂出讓底價(jià)、征收出讓金、地租及稅金等方面具有重要的作用，基準(zhǔn)地價(jià)成果運(yùn)用時(shí)具體計(jì)算方法、計(jì)算依據(jù)歸納如下表。