土地管理法“二改”：或?qū)⒏蠓秶髑笠庖?/h4>
2009-04-27 00:00:00 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
《土地管理法》修改低調(diào)潛行一個(gè)多月，目前進(jìn)入第二輪內(nèi)部征求意見階段。
4月22日，一位接近國(guó)土資源部的人士向記者透露，《土地管理法》修訂過程中征求意見時(shí)可能會(huì)請(qǐng)農(nóng)民代表參與，目前僅是對(duì)內(nèi)部征求意見階段。
記者獲悉，《土地管理法》修訂草案第二次征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱“二改”）內(nèi)容較第一次修改稿（以下簡(jiǎn)稱“一改”）內(nèi)容有部分調(diào)整。
廣泛征求農(nóng)民意見
對(duì)比第一次修改稿，本次“二改”調(diào)整和增加內(nèi)容較多。
上述接近國(guó)土資源部人士說，“一改”和“二改”都是在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的。起草小組先后委托相關(guān)研究單位起草了專家建議稿，部分地方政府起草了地方建議稿。
從“二改”修改的條款中，可以看出地方政府參與意見的痕跡。例如，原來(lái)第九章土地交易內(nèi)容中規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”。而在“一改”中則規(guī)定“縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”。
“這說明地方政府希望將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)權(quán)力限定在市級(jí)及以下層面政府。”上述有關(guān)人士說，土地交易分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，地方政府希望明確土地交易市場(chǎng)集中在基層政府，土地交易的權(quán)利也集中在地方政府。
據(jù)悉，國(guó)土資源部高度重視此次《土地管理法》修法工作。4月上旬，“二改”稿才最終定稿，之后向地方土地管理部門、國(guó)土部業(yè)務(wù)司局和有關(guān)事業(yè)單位征求意見。意見收集截止后，可能對(duì)該草案再次修改。
“據(jù)說可能選取一些農(nóng)民代表，對(duì)修法提意見?！鄙鲜鲇嘘P(guān)人士說，雖然“二改”稿仍規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)土地需要征地，但對(duì)征地制度有了個(gè)別改進(jìn)。對(duì)于規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)土地需要征收，一些專家擔(dān)心此項(xiàng)規(guī)定可能實(shí)際上擴(kuò)大了征地范圍。對(duì)上述“修訂意見”的說法，國(guó)土資源部均沒有任何回應(yīng)。
“二改”稿對(duì)征地工作有所規(guī)定：征地拆遷農(nóng)民房屋的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向被拆遷人支付拆遷補(bǔ)償；影響被征收土地農(nóng)民居住的，應(yīng)當(dāng)保障其居住條件。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府制定并公布。
記者發(fā)現(xiàn)，“二改”稿還專門增加了作為征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的規(guī)定，要求對(duì)征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)民社會(huì)保障，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要適時(shí)調(diào)整，建立失地農(nóng)民保障基金等。
“這次修法確定了漸進(jìn)式改革征地制度，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制度就應(yīng)該獲得農(nóng)民的認(rèn)可，因此廣泛征求農(nóng)民意見是這次修法的一個(gè)亮點(diǎn)。”上述有關(guān)人士說。
宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)分配
“二改”稿關(guān)于宅基地的使用有些建議意見，宅基地使用權(quán)人有其他居住條件，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可以將其房屋及宅基地一并抵押，抵押權(quán)設(shè)立時(shí)，應(yīng)當(dāng)以抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)不影響抵押人居住為條件。因抵押而喪失宅基地，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
同時(shí)，“二改”稿中對(duì)宅基地的規(guī)定用語(yǔ)有了明顯變化。“一改”稿提出“宅基地只能分配給本集體組織成員”，在“二改”稿中表述為：“宅基地在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配”。
但“二改”稿仍規(guī)定了宅基地不屬于有償轉(zhuǎn)讓的土地范圍內(nèi)，且規(guī)定土地利用規(guī)劃確定的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地，非因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形不得轉(zhuǎn)讓。
“一方面保證了城市用地的利益，另一方面又開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并土地流轉(zhuǎn)的口子，”上述人士說，“二改”明確劃分了集體建設(shè)用地中的政府和農(nóng)民的利益界限。而且，將“一改”中的“城鎮(zhèn)”改為“城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)列入規(guī)劃。
另外，為了減少地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作來(lái)過多干預(yù)農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“二改”稿專門將增減掛鉤整理的土地列入地方用地計(jì)劃指標(biāo)。
“二改”稿規(guī)定，地方政府進(jìn)行增減掛鉤工作，增加耕地的，在下達(dá)用地指標(biāo)時(shí)，應(yīng)增加一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)。
一位房地產(chǎn)專家在安居客誠(chéng)信聯(lián)盟會(huì)議上對(duì)記者說，這種改法等于承認(rèn)農(nóng)民宅基地用益權(quán)，按照分配的原則，一戶一宅，抵押等處置后不再發(fā)放。這符合原來(lái)既定的修法精神。
地權(quán)年限分項(xiàng)設(shè)立
對(duì)于此前爭(zhēng)論比較多的國(guó)有土地使用權(quán)70年到期續(xù)約問題，“二改”稿有更為詳盡的規(guī)定。
“一改”稿原規(guī)定租賃方式取得的土地使用權(quán)年限原則不超過15年，而“二改”稿子中則對(duì)此條有所修訂。
上述人士介紹說，《土地管理法》修訂中確定了土地使用權(quán)有償取得的原則。土地使用權(quán)取得人獲得土地使用權(quán)后，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃等行為。租賃者對(duì)所獲得土地使用權(quán)按其剩余年限定價(jià)，這體現(xiàn)了有償使用的原則。
“二改”稿對(duì)于土地使用權(quán)年限做了很大改動(dòng)。原“一改”稿僅規(guī)定居住用地使用年限為70年，其他為50年。
而“二改”稿則按土地用途進(jìn)行年限區(qū)分：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地年限50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。
五合國(guó)際總顧問劉力向記者表示，房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆的時(shí)候，很多商業(yè)項(xiàng)目走住宅路子，對(duì)市場(chǎng)和產(chǎn)品都造成了不好的影響。他認(rèn)為，專門明確商業(yè)用地與住宅用地年限差別的規(guī)定有利于規(guī)范市場(chǎng)。
對(duì)于土地使用權(quán)年限續(xù)期問題，“二改”稿明確規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)到期后經(jīng)過批準(zhǔn)續(xù)期的，應(yīng)該重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費(fèi)用。
住宅國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期滿，按有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。
非住宅國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期未批準(zhǔn)或未申請(qǐng)續(xù)期的，無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)，地上建筑物及其附屬設(shè)施的處理，有約定的按約定處理，沒有約定或約定不明確的，地上建筑物及其附屬設(shè)施一并收回，按照評(píng)估價(jià)格給與補(bǔ)償。
這對(duì)商業(yè)用地等非居住用地使用權(quán)提出了更大的考驗(yàn)。
同時(shí)，“二改”新增了對(duì)地方城市規(guī)劃有效期的規(guī)定，規(guī)定土地利用總體規(guī)劃有效期一般為15年，規(guī)劃期內(nèi)每5年進(jìn)行一次評(píng)估。
而對(duì)土地權(quán)利的爭(zhēng)議調(diào)處上，在“一改”的稿子中規(guī)定地方政府有“處理”的權(quán)利，而在“二改”中一律改稱為“調(diào)處”。
“二改”還對(duì)土地審批制度進(jìn)行了改革，將農(nóng)用地、未利用地專為建設(shè)用地審批和土地預(yù)審合并為土地用途轉(zhuǎn)用審批，實(shí)行征收土地審批與土地用途轉(zhuǎn)用審批分離，適當(dāng)下放了土地審批權(quán)限。
“二改”中也對(duì)土地征用范圍進(jìn)行了嚴(yán)格界定，規(guī)定修改后征地范圍之外的農(nóng)地需要征用的，一律由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而原來(lái)“一改”中規(guī)定省、自治區(qū)和直轄市政府均有此權(quán)利。
值得注意的是，“二改”中對(duì)土地督察規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，而且將耕地保護(hù)任務(wù)直接與地方政府官員“帽子”掛鉤。
“一改”稿規(guī)定，土地督察部門對(duì)違反用地規(guī)定的行為，向有關(guān)行政監(jiān)察部門提出處分建議書。而“二改”中將其改為“向任免機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”提出處分建議書，而且后者應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理。
《土地管理法》修改低調(diào)潛行一個(gè)多月，目前進(jìn)入第二輪內(nèi)部征求意見階段。
4月22日，一位接近國(guó)土資源部的人士向記者透露，《土地管理法》修訂過程中征求意見時(shí)可能會(huì)請(qǐng)農(nóng)民代表參與，目前僅是對(duì)內(nèi)部征求意見階段。
記者獲悉，《土地管理法》修訂草案第二次征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱“二改”）內(nèi)容較第一次修改稿（以下簡(jiǎn)稱“一改”）內(nèi)容有部分調(diào)整。
廣泛征求農(nóng)民意見
對(duì)比第一次修改稿，本次“二改”調(diào)整和增加內(nèi)容較多。
上述接近國(guó)土資源部人士說，“一改”和“二改”都是在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的。起草小組先后委托相關(guān)研究單位起草了專家建議稿，部分地方政府起草了地方建議稿。
從“二改”修改的條款中，可以看出地方政府參與意見的痕跡。例如，原來(lái)第九章土地交易內(nèi)容中規(guī)定：“市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”。而在“一改”中則規(guī)定“縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”。
“這說明地方政府希望將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)權(quán)力限定在市級(jí)及以下層面政府。”上述有關(guān)人士說，土地交易分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，地方政府希望明確土地交易市場(chǎng)集中在基層政府，土地交易的權(quán)利也集中在地方政府。
據(jù)悉，國(guó)土資源部高度重視此次《土地管理法》修法工作。4月上旬，“二改”稿才最終定稿，之后向地方土地管理部門、國(guó)土部業(yè)務(wù)司局和有關(guān)事業(yè)單位征求意見。意見收集截止后，可能對(duì)該草案再次修改。
“據(jù)說可能選取一些農(nóng)民代表，對(duì)修法提意見?！鄙鲜鲇嘘P(guān)人士說，雖然“二改”稿仍規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)土地需要征地，但對(duì)征地制度有了個(gè)別改進(jìn)。對(duì)于規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)土地需要征收，一些專家擔(dān)心此項(xiàng)規(guī)定可能實(shí)際上擴(kuò)大了征地范圍。對(duì)上述“修訂意見”的說法，國(guó)土資源部均沒有任何回應(yīng)。
“二改”稿對(duì)征地工作有所規(guī)定：征地拆遷農(nóng)民房屋的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向被拆遷人支付拆遷補(bǔ)償；影響被征收土地農(nóng)民居住的，應(yīng)當(dāng)保障其居住條件。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府制定并公布。
記者發(fā)現(xiàn)，“二改”稿還專門增加了作為征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的規(guī)定，要求對(duì)征地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)民社會(huì)保障，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要適時(shí)調(diào)整，建立失地農(nóng)民保障基金等。
“這次修法確定了漸進(jìn)式改革征地制度，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制度就應(yīng)該獲得農(nóng)民的認(rèn)可，因此廣泛征求農(nóng)民意見是這次修法的一個(gè)亮點(diǎn)。”上述有關(guān)人士說。
宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)分配
“二改”稿關(guān)于宅基地的使用有些建議意見，宅基地使用權(quán)人有其他居住條件，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可以將其房屋及宅基地一并抵押，抵押權(quán)設(shè)立時(shí)，應(yīng)當(dāng)以抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)不影響抵押人居住為條件。因抵押而喪失宅基地，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
同時(shí)，“二改”稿中對(duì)宅基地的規(guī)定用語(yǔ)有了明顯變化。“一改”稿提出“宅基地只能分配給本集體組織成員”，在“二改”稿中表述為：“宅基地在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配”。
但“二改”稿仍規(guī)定了宅基地不屬于有償轉(zhuǎn)讓的土地范圍內(nèi)，且規(guī)定土地利用規(guī)劃確定的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地，非因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形不得轉(zhuǎn)讓。
“一方面保證了城市用地的利益，另一方面又開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并土地流轉(zhuǎn)的口子，”上述人士說，“二改”明確劃分了集體建設(shè)用地中的政府和農(nóng)民的利益界限。而且，將“一改”中的“城鎮(zhèn)”改為“城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)列入規(guī)劃。
另外，為了減少地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作來(lái)過多干預(yù)農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“二改”稿專門將增減掛鉤整理的土地列入地方用地計(jì)劃指標(biāo)。
“二改”稿規(guī)定，地方政府進(jìn)行增減掛鉤工作，增加耕地的，在下達(dá)用地指標(biāo)時(shí)，應(yīng)增加一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)。
一位房地產(chǎn)專家在安居客誠(chéng)信聯(lián)盟會(huì)議上對(duì)記者說，這種改法等于承認(rèn)農(nóng)民宅基地用益權(quán)，按照分配的原則，一戶一宅，抵押等處置后不再發(fā)放。這符合原來(lái)既定的修法精神。
地權(quán)年限分項(xiàng)設(shè)立
對(duì)于此前爭(zhēng)論比較多的國(guó)有土地使用權(quán)70年到期續(xù)約問題，“二改”稿有更為詳盡的規(guī)定。
“一改”稿原規(guī)定租賃方式取得的土地使用權(quán)年限原則不超過15年，而“二改”稿子中則對(duì)此條有所修訂。
上述人士介紹說，《土地管理法》修訂中確定了土地使用權(quán)有償取得的原則。土地使用權(quán)取得人獲得土地使用權(quán)后，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃等行為。租賃者對(duì)所獲得土地使用權(quán)按其剩余年限定價(jià)，這體現(xiàn)了有償使用的原則。
“二改”稿對(duì)于土地使用權(quán)年限做了很大改動(dòng)。原“一改”稿僅規(guī)定居住用地使用年限為70年，其他為50年。
而“二改”稿則按土地用途進(jìn)行年限區(qū)分：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地年限50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。
五合國(guó)際總顧問劉力向記者表示，房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆的時(shí)候，很多商業(yè)項(xiàng)目走住宅路子，對(duì)市場(chǎng)和產(chǎn)品都造成了不好的影響。他認(rèn)為，專門明確商業(yè)用地與住宅用地年限差別的規(guī)定有利于規(guī)范市場(chǎng)。
對(duì)于土地使用權(quán)年限續(xù)期問題，“二改”稿明確規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)到期后經(jīng)過批準(zhǔn)續(xù)期的，應(yīng)該重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費(fèi)用。
住宅國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期滿，按有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。
非住宅國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)續(xù)期未批準(zhǔn)或未申請(qǐng)續(xù)期的，無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)，地上建筑物及其附屬設(shè)施的處理，有約定的按約定處理，沒有約定或約定不明確的，地上建筑物及其附屬設(shè)施一并收回，按照評(píng)估價(jià)格給與補(bǔ)償。
這對(duì)商業(yè)用地等非居住用地使用權(quán)提出了更大的考驗(yàn)。
同時(shí)，“二改”新增了對(duì)地方城市規(guī)劃有效期的規(guī)定，規(guī)定土地利用總體規(guī)劃有效期一般為15年，規(guī)劃期內(nèi)每5年進(jìn)行一次評(píng)估。
而對(duì)土地權(quán)利的爭(zhēng)議調(diào)處上，在“一改”的稿子中規(guī)定地方政府有“處理”的權(quán)利，而在“二改”中一律改稱為“調(diào)處”。
“二改”還對(duì)土地審批制度進(jìn)行了改革，將農(nóng)用地、未利用地專為建設(shè)用地審批和土地預(yù)審合并為土地用途轉(zhuǎn)用審批，實(shí)行征收土地審批與土地用途轉(zhuǎn)用審批分離，適當(dāng)下放了土地審批權(quán)限。
“二改”中也對(duì)土地征用范圍進(jìn)行了嚴(yán)格界定，規(guī)定修改后征地范圍之外的農(nóng)地需要征用的，一律由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。而原來(lái)“一改”中規(guī)定省、自治區(qū)和直轄市政府均有此權(quán)利。
值得注意的是，“二改”中對(duì)土地督察規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，而且將耕地保護(hù)任務(wù)直接與地方政府官員“帽子”掛鉤。
“一改”稿規(guī)定，土地督察部門對(duì)違反用地規(guī)定的行為，向有關(guān)行政監(jiān)察部門提出處分建議書。而“二改”中將其改為“向任免機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)”提出處分建議書，而且后者應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理。