農(nóng)村集體土地拆遷補償價值的構成
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鄭華 東南大學項目管理研究所 近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程的加快，城市周邊農(nóng)村的集體土地大量被征用，引發(fā)了各種矛盾，其中征地補償標準過低是目前征地中的突出問題，也是農(nóng)村拆遷補償中爭論的焦點。要切實保障農(nóng)民利益，就要探討目前補償標準價值構成存在的問題。從補償?shù)臉嫵蓙砜?，目前的征地補償涉及了對土地資源及其地上投資的補償、搬遷居住補償?shù)葞讉€方面的補償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定對被征用土地的補償僅限于土地及其定著物和勞動力的安置費用，只體現(xiàn)了土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面，而對于土地本身增值、預期收益、養(yǎng)老保障、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、社會穩(wěn)定等價值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償未能有所體現(xiàn)，未能遵循“完全補償原則”。 一、農(nóng)地拆遷補償價值構成的缺陷 （一）未來可實現(xiàn)價值的補償問題 1.“漲價歸公” 國家建設征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸所有者所有。從土地征收補償?shù)姆梢?guī)定來看，農(nóng)民對集體土地所有權表現(xiàn)為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。同時，政府低價獲得土地所有權后，又以高價出讓國有土地使用權，其價差全部收歸政府所有，即所謂的“漲價歸公”，這一巨大的反差難以為農(nóng)民所接受。 《土地管理法》中所規(guī)定的土地征收的補償標準，雖在原來的基礎上有所提高，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地土地價值的升值潛力，目前的補償標準顯然偏低，而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的利益，擠占了廣大農(nóng)民的權益。 2007年浙江省征地補償總費用為1025038.4萬元，出讓土地出讓收益為16794672萬元，征地農(nóng)民收益僅占出讓收入6%。來自江蘇省的調查表明，在全省農(nóng)地轉用增值的土地收益分配中，政府大約獲得60%～70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得25%～30%，而農(nóng)民只得到了5%～10%。 “漲價歸公”的主要理論依據(jù)是農(nóng)地轉非不是農(nóng)民努力的結果，“漲價”并不是由成本決定的，而是取決于土地的位置，土地利用規(guī)劃以及土地市場的景氣狀況。這種觀點事實上承認了土地增值的社會經(jīng)濟根源，而否認了農(nóng)民集體對于土地本身擁有的所有權，這種所有權實際上涵蓋了土地本身具備的如地理位置等社會性因素。事實上，這種“漲價歸公”的做法，是建立在忽視土地本身所具備的價值基礎上的。目前我國的土地補償，完全是按照農(nóng)地前三年土地年均產(chǎn)值來確定的，確定征地補償費用并沒有與被征用土地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件等相聯(lián)系，而土地增值正是土地本身的區(qū)位等因素的體現(xiàn)，“漲價歸公”完全剝奪了農(nóng)民本應對土地增值收益所擁有的分配權利。 2.對預期收益的補償問題 農(nóng)村私人房屋按用途可以分為住宅房屋和非住宅房屋兩大類。對于非住宅房屋按照其使用的目的，還可以再細分為非經(jīng)營性房屋和經(jīng)營性房屋。 （1）住宅房屋。對于住宅房屋，一般不存在預期收益問題，但如果住宅房屋空閑，被拆遷人便可以用于出租。租金收入是被拆遷人的一筆可觀收入，尤其是在以房屋出租為生的地區(qū)，一旦房屋被拆，其可能就喪失了收入來源。而且，一般來說，拆遷人提供選擇產(chǎn)權調換的房屋比較偏僻，如果被拆遷人選擇產(chǎn)權調換的話，這里的地段位置不佳，房屋很可能租不出去。因此，很多靠租金收入維持生計的被拆遷人失去了生活來源，不得不去重新找份工作來謀生，這增加了生存成本。由于種種原因，有些被拆遷人沒能找到新的工作，生活因此陷入了貧困當中。如果被拆遷人選擇貨幣補償?shù)脑?，貨幣補償款中又不包括租金收入，那么他們就喪失了租金收入這一穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，今后得另想辦法謀生，因此他們無法從簡單的金錢補償中解決今后遇到的實際困難。住宅房屋的預期收益往往是被拆遷人的一個非常重要的損失，若這一損失得不到補償，利益的天平無疑是偏向了拆遷人一方，不符合公平的基本法理。因而，對于住宅房屋的預期收益，主要是指房屋租金收入，也應當納入拆遷補償范圍之內。 （2）經(jīng)營性房屋。對于經(jīng)營性房屋，如果所有權人自己用于經(jīng)營的話，那么其房屋被拆遷，他所喪失的是生產(chǎn)經(jīng)營的預期收益；如果出租給承租人，那么他所喪失的是租金收入這一預期收益。對于承租人來說，他所喪失的也是生產(chǎn)經(jīng)營的預期收益。實際生活中，有些承租人遇到房屋拆遷時，租賃合同尚未到期。如果不是遇到房屋拆遷，他們完全可以按照未到期的租賃合同進行生產(chǎn)經(jīng)營而獲得一定的收益。即使是已到期的租賃合同，承租人也完全有可能與房屋所有權人簽訂續(xù)租合同，那么他們還可以繼續(xù)進行生產(chǎn)經(jīng)營而獲得一定的預期收益?，F(xiàn)行補償范圍對于經(jīng)營性房屋的預期收益并沒有規(guī)定，這嚴重損害了房屋所有權人和房屋承租人的預期收益，是我國房屋拆遷補償范圍的一大漏洞。 因此，無論是住宅房屋還是非住宅房屋，都有可能存在預期收益，拆遷人進行房屋拆遷，應當將預期收益納入補償范圍之內，但目前補償標準中忽視對被拆遷人或房屋承租人的預期收益這一重要損失，可以說是一大缺陷，這也許是被拆遷人和房屋承租人對征地拆遷補償產(chǎn)生抵觸情緒的一個重要原因。 （二）無形利益補償?shù)膯栴} 1.社會保障問題 土地由于其長久性、不易滅失性，只要持續(xù)耕種，其產(chǎn)生的土地收入是相對穩(wěn)定的，所以可將其作為一種長期的生活保障。農(nóng)民失地之后，要以繳納醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會保險形式作為替代，這需要花費一定的成本。目前的征地補償中，政府應著手為失地農(nóng)民建立社會保障體系。 2.擇業(yè)成本和新職業(yè)風險問題 由于農(nóng)民原先所具有的生存技能、文化背景、信息資源都是以土地、農(nóng)村為基礎，在其失去農(nóng)民身份，轉為城市居民后，這些原先的資源都不再被使用，他必須要學習新的技能來從事其他工作。同時，面對新的城市背景，其不確定性更高，而為了熟悉、了解面臨的新形勢，必須重新構建信息途徑，獲取信息資源，這些必然要增加失地農(nóng)民的人力資源成本、就業(yè)風險成本、信息成本等相關成本。另外，在補償時僅是考慮農(nóng)民維持現(xiàn)有身份的生活，而不是考慮農(nóng)民轉為居民后的生存費用。 3.心理問題 被拆遷人對于長期居住的房屋的周圍環(huán)境、房屋的歷史以及良好的鄰里關系，都會有一種喜歡、依戀甚至沉迷的感情，所謂“遠親不如近鄰”就是這個道理。這是被拆遷人的無形利益。被拆遷人搬到另外一個地方，需要一段時間來適應、熟悉周圍的環(huán)境。有些被拆遷人，可能經(jīng)過很長一段時間也無法適應，由于拆遷所導致的一系列不利后果，必然會給被拆遷人帶來某些精神上的痛苦和創(chuàng)傷，使其蒙受一定的無形利益的損失，目前的拆遷補償標準并沒有對此進行規(guī)定。 （三）土地發(fā)展權問題 在我國土地使用制度改革和土地管理工作以及相關制度設計中，如耕地開墾費、國有土地使用權有償出讓、土地收購儲備、土地用途管制和用途分區(qū)，都在一定程度上隱含了土地發(fā)展權思想，但缺乏統(tǒng)一而明晰的“土地發(fā)展權”歸屬和價值意識，沒有把土地發(fā)展權作為一項土地權利上升到法律制度層面。土地發(fā)展權在我國是一個新的領域，這一提法目前還僅限于理論界，在實踐中還未作為一個明確的概念使用。國有土地的所有權歸國家，其發(fā)展權必然歸國家所有；而農(nóng)村集體土地發(fā)展權的歸屬則是我國當前理論界爭論的焦點之一。 就我國目前社會發(fā)展現(xiàn)狀來說，要發(fā)展和諧社會，保護農(nóng)民的利益；同時按照土地的產(chǎn)權特點來說，土地發(fā)展權應該歸農(nóng)村集體所有。土地發(fā)展權的歸屬實際上是土地增值收益的分割問題，對于土地利用中涉及到的政府、土地所有者、土地使用人三方來說，要達到效率最優(yōu)，就應努力找到一個利益分配的均衡點，讓三方在這一權利的實施中均有利可得，真正做到保護失地農(nóng)民的利益。 二、農(nóng)地拆遷補償費用的核算 2004年8月28日修訂的《土地管理法》第47條第2款規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。土地補償費是指因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償。前述可知，這種核算方法并沒有考慮到預期收益、無形利益的損失，因此，筆者在此提出農(nóng)地拆遷補償費用的核算方法。 對于地面無房屋的農(nóng)地而言，征地拆遷補償費用＝土地補償費+安置補助費+地上附著物補償費+青苗補償費+土地出讓費與土地補償費的差價的一定比例+無形利益補償費+土地發(fā)展權補償。 對于地面有房屋的農(nóng)地而言，征地拆遷補償費用除上述費用之外，還包括對預期收益的補償。 綜上所述，農(nóng)村集體土地拆遷補償價值構成存在漏洞，嚴重損害了農(nóng)民的切身利益，不利于國家的長治久安；同時，農(nóng)村問題、農(nóng)業(yè)問題是關乎民生的大問題，也是國家安定團結的保障。因此，有必要重新對拆遷補償價值構成重新衡量，以切實保證農(nóng)民的利益得到保障。 | ||
