新土改徐姜配：今年或開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)
十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地改革的表述引發(fā)了社會(huì)關(guān)于農(nóng)民命運(yùn)、城市房?jī)r(jià)的無(wú)限遐想。但新土改從哪里著手，如何協(xié)調(diào)各方利益？與前任國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史一樣，自山東省省長(zhǎng)履新的姜大明選擇了從存量土地管理制度的改革入手，2014年，姜大明需要厘清全面改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)和難題。
這幾乎是最為檢驗(yàn)“改革誠(chéng)意”的一場(chǎng)改革。
2013年，徐紹史從國(guó)土資源部部長(zhǎng)的位置調(diào)任國(guó)家發(fā)改委擔(dān)任主任，接替他的是來(lái)自農(nóng)業(yè)大省山東省的省長(zhǎng)姜大明。如今他們都成為十八屆三中全會(huì)后，新一輪土地改革的關(guān)鍵執(zhí)行者。
在距離2014年還有3天的時(shí)候，姜大明主持了2013年的最后一次部長(zhǎng)辦公會(huì)，在這個(gè)會(huì)議上，姜大明部署國(guó)土資源部開(kāi)始啟動(dòng)土地管理制度改革總體框架的研究工作。在此之前，國(guó)務(wù)院辦公廳剛剛完成了土地管理制度改革工作任務(wù)的分配，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)其中6項(xiàng)工作，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)其中的3項(xiàng)工作，這9項(xiàng)工作，關(guān)乎“新土改”最終命運(yùn)。
土地管理制度改革的利益糾葛和復(fù)雜性，遠(yuǎn)勝其他領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》討論過(guò)程中，就土地管理制度改革的路徑與方向，徐紹史和姜大明多有溝通，盡管在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等方面，兩人早已形成共識(shí)，但他們兩個(gè)都更為關(guān)心的是，哪個(gè)領(lǐng)域的土地管理制度改革能夠形成整個(gè)土地管理制度改革的杠桿？
這一“杠桿”將在2014年漸次清晰——相比于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域的改革，存量土地的集約節(jié)約利用，既事關(guān)多方利益，又直接關(guān)乎城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑與方式，更為關(guān)鍵的是，相比于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域的改革，存量用地集約節(jié)約利用的改革，無(wú)須背負(fù)“數(shù)億農(nóng)民穩(wěn)定”的壓力，也正因如此，存量土地管理制度的改革，有望成為新土改的突破點(diǎn)所在。
深圳的意義
在中共十八大召開(kāi)之前5個(gè)月，時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)的徐紹史簽發(fā)了《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）。5個(gè)月后，徐紹史得知，在未來(lái)的政府換屆后，中央有意推薦自己出任國(guó)家發(fā)改委主任。后來(lái)，徐紹史曾對(duì)深圳的這一次土地改革嘗試，給予過(guò)“里程碑”的評(píng)價(jià)。
深圳向來(lái)在中國(guó)土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年這里敲出中國(guó)“土地拍賣第一槌”，開(kāi)創(chuàng)土地市場(chǎng)化交易先河，此后又率先探索統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)的“征轉(zhuǎn)分離”用地模式。經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年的城市化轉(zhuǎn)地后，深圳成為中國(guó)第一個(gè)轄區(qū)土地全部國(guó)有化的城市。這些探索釋放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年來(lái)的城市化進(jìn)程。
新的《總體方案》推出，意味著深圳推進(jìn)改革開(kāi)放以來(lái)的第三次土改。和前兩次確保工業(yè)化和城市化進(jìn)程中土地建設(shè)占用的高速高效不同，此次改革主要圍繞存量土地的盤活利用展開(kāi)。
此次深圳土改，原農(nóng)村土地和房屋的權(quán)屬問(wèn)題，被納入土地管理制度改革的整體框架下重點(diǎn)推進(jìn)?！犊傮w方案》在健全土地權(quán)利體系的內(nèi)容中，指出了產(chǎn)權(quán)管理方面的核心任務(wù)：首先要明晰權(quán)益，并結(jié)合土地二次開(kāi)發(fā)模式，豐富土地確權(quán)方式，探索權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元化路徑。其中改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，即是原農(nóng)村土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。
由于深圳城市開(kāi)發(fā)建設(shè)較早，工業(yè)化進(jìn)程較快，從而如今的城市中心區(qū)域產(chǎn)生了大量產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的存量土地，對(duì)此深圳的土地改革做法是，是將政府、原村民/原村集體和二次開(kāi)發(fā)主體共同引入城市二次開(kāi)發(fā)過(guò)程，達(dá)成開(kāi)發(fā)利益共享的預(yù)期，解決各方的確權(quán)動(dòng)力問(wèn)題；然后通過(guò)協(xié)商、談判，達(dá)到明晰產(chǎn)權(quán)和利益分享。
至今，這項(xiàng)改革已經(jīng)潛行兩年時(shí)間。兩年時(shí)間中，深圳成立了全國(guó)唯一的“土地整備局”，兩年之中，整理土地67平方公里。而更為關(guān)鍵的意義在于，深圳在盤活存量建設(shè)用地過(guò)程中所設(shè)計(jì)的利益分享機(jī)制，正是其他領(lǐng)域土地管理制度改革的難點(diǎn)所在。
在此次改革中，與確權(quán)一樣引人矚目的，是深圳對(duì)建立市域和規(guī)劃功能片區(qū)兩層次的土地利用規(guī)劃管理體系的探索設(shè)想。按照《總體方案》，深圳未來(lái)除市域規(guī)劃、全市土地利用計(jì)劃、中心城區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用方案仍按照程序上報(bào)外，各功能片區(qū)的規(guī)劃審批與調(diào)整、土地利用計(jì)劃審批與實(shí)施、農(nóng)轉(zhuǎn)用方案審批都可以由省政府授權(quán)深圳市政府開(kāi)展。
在中遠(yuǎn)期措施上，深圳的探索包括城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開(kāi)發(fā)模式的金融保障運(yùn)行機(jī)制，包括開(kāi)展土地資本化理論和管理研究，探索不動(dòng)產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運(yùn)作與管理模式。
醞釀全國(guó)新規(guī)
在國(guó)務(wù)院辦公廳分配給國(guó)土資源部的6項(xiàng)任務(wù)中，集約節(jié)約利用存量土地一項(xiàng)，赫然在列，深圳積累的經(jīng)驗(yàn)如何在全國(guó)推廣，現(xiàn)在看來(lái)將是新一輪土地管理制度改革杠桿效率的關(guān)鍵所在。而當(dāng)下，國(guó)土資源部正在考慮的問(wèn)題之一，就是如何制定存量用地管理新規(guī)，并且將其區(qū)別化于增量建設(shè)用地管理。
“國(guó)土資源部政策法規(guī)司的一位領(lǐng)導(dǎo)向我們表示，長(zhǎng)期以來(lái)，現(xiàn)行土地管理的制度框架和管理手段，均是針對(duì)新增建設(shè)用地為主，對(duì)于存量用地沒(méi)有專門的管理手段和制度，在存量用地的管理領(lǐng)域一直沿用的是增量用地的管理手段，就存在一定的問(wèn)題。”地方國(guó)土資源廳一位負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。
目前，在存量用地管理新規(guī)的醞釀過(guò)程中，涉及三方面的要點(diǎn)以及實(shí)現(xiàn)路徑，一是鼓勵(lì)社會(huì)各方參與存量用地開(kāi)發(fā)，包括允許原土地使用權(quán)所有人自行開(kāi)發(fā)；二是妥善處理歷史遺留問(wèn)題，對(duì)歷史遺留的用地問(wèn)題“從舊、從寬”處理；三是制定政府與土地權(quán)利人利益共享政策。
按照目前的“設(shè)想”，這一利益共享機(jī)制的原則是，對(duì)納入再開(kāi)發(fā)的土地，通過(guò)征收集體建設(shè)用地實(shí)施經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的，土地純收益可按一定比例返還村集體；通過(guò)政府收回、收購(gòu)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的，在依法補(bǔ)償基礎(chǔ)上給予原土地使用者一定獎(jiǎng)勵(lì)。
上述三條原則之下，現(xiàn)有的“招拍掛大一統(tǒng)”的土地交易格局可能出現(xiàn)一定的調(diào)整和改變。在和地方國(guó)土系統(tǒng)官員就此問(wèn)題溝通時(shí)，國(guó)土資源部一位高級(jí)官員就表示，“‘招拍掛’用在增量建設(shè)用地上是不錯(cuò)，但存量用地也用招拍掛就值得商榷?！?/FONT>
按照醞釀中的制度設(shè)計(jì)，除規(guī)劃用于商品住宅等經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購(gòu)重新招拍掛外，允許原土地使用權(quán)人自行開(kāi)發(fā)、允許開(kāi)發(fā)主體通過(guò)收購(gòu)進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)、允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自行組織開(kāi)發(fā)。
在“三個(gè)允許”的“制度框架”內(nèi)，涉及劃撥土地使用權(quán)和改變土地用途、出讓年限、容積率等土地使用條件的，可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)，按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓金。從而對(duì)現(xiàn)有土地交易“招拍掛大一統(tǒng)”的格局進(jìn)行了“有限突破”。
不過(guò)，一位不愿具名的國(guó)土資源部官員向記者強(qiáng)調(diào)，上述內(nèi)容僅是用于醞釀階段的探討、研究，并不代表上述思路和內(nèi)容已經(jīng)“定案”。同時(shí)，在對(duì)歷史遺留的土地問(wèn)題“從舊、從寬”處理時(shí)，一個(gè)必須遵守的前提就是對(duì)新增違法違規(guī)用地，保持嚴(yán)肅處理的力度和政策口徑。
全面改革“殿后”
記者了解到，如果存量建設(shè)用地管理體制改革的有關(guān)政策能夠推進(jìn)，其他領(lǐng)域的土地改革也有望迅速展開(kāi)，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時(shí)曾明確指出，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
在業(yè)內(nèi)看來(lái)，未來(lái)大規(guī)模大范圍的“土地流轉(zhuǎn)”試點(diǎn)改革已是大勢(shì)所趨。因此，當(dāng)前亟待建立和完善的是，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民權(quán)益的雙向配套機(jī)制。
此外，應(yīng)不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制，比如，鼓勵(lì)農(nóng)民流出土地，鼓勵(lì)工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，還要賦予農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán)，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)掛鉤的租金增長(zhǎng)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，2014年相關(guān)部門或?qū)⒚芗瞥鲆幌盗行峦粮恼叽胧?。除了修訂《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，還可能部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
慎防資本風(fēng)險(xiǎn)
“新土改”中勇于進(jìn)行試點(diǎn)的城市大多是根據(jù)各自城市實(shí)際情況摸著石頭過(guò)河，在探索中出現(xiàn)的一些問(wèn)題尤其是個(gè)別地區(qū)“資本入村”帶來(lái)的農(nóng)民失地“出局”風(fēng)險(xiǎn)也引發(fā)社會(huì)關(guān)注。
被譽(yù)為“中國(guó)改革第一村”的安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村近年來(lái)大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資，以期借工商資本“入農(nóng)”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
但是，小崗村在“土地流轉(zhuǎn)”的過(guò)程中，工商資本大舉進(jìn)入帶來(lái)新氣象的同時(shí)也出現(xiàn)了不少新問(wèn)題，如企業(yè)經(jīng)營(yíng)的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置，行政力量過(guò)多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和質(zhì)疑。
記者在此前的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象。比如，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風(fēng)險(xiǎn)；“打包租地、搭車征地”，需求不足導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)率“虛高”；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開(kāi)自己土地。
當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)委干部和農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到，土地流轉(zhuǎn)用途缺乏更細(xì)化的管理規(guī)定，“資本入地”也缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制。究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門檻不嚴(yán)，從而對(duì)進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。
有分析指出，鳳陽(yáng)縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問(wèn)題和面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性的意義。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因監(jiān)管不嚴(yán)而存在的其他方面的隱患還有：將非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用農(nóng)民耕地等亂象在各地時(shí)有發(fā)生。用地失控現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，侵害了農(nóng)民自身的權(quán)益。