劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估要點(diǎn)（附自然資源部辦公廳評(píng)估指引全文）
近日，自然資源部辦公廳印發(fā)了《劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見（試行）》，系統(tǒng)明確了國(guó)有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)的評(píng)估方法和評(píng)估要點(diǎn)。
【鏈接：國(guó)有土地劃撥與劃撥土地使用權(quán)】
1.什么是劃撥建設(shè)用地使用權(quán)？
國(guó)有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)是指土地使用者通過行政劃撥方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。除了經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，土地使用者在繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用但未繳納有償使用費(fèi)所取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)外，其他因歷史原因，單位和個(gè)人以各種方式依照法律和有關(guān)政策取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，但未向國(guó)家繳納土地有償使用費(fèi)用的，也屬于劃撥建設(shè)用地使用權(quán)。
除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，劃撥建設(shè)用地使用權(quán)沒有使用期限的限制。
2.劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能
劃撥建設(shè)用地使用權(quán)人，必須嚴(yán)格按照《國(guó)有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》中規(guī)定的土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容來使用土地，不得擅自變更。確需改變土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。
未經(jīng)批準(zhǔn)，劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，空地未經(jīng)批準(zhǔn)不得出租、抵押。
報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，其劃撥建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但應(yīng)由受讓方辦理出讓手續(xù)，并繳納出讓金；有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，決定可以不辦理出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定將轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)所獲得的土地收益上繳國(guó)家或作其他處理。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府決定不辦理出讓的情況主要有繼續(xù)劃撥、作價(jià)出資、入股等幾種。
對(duì)于房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房上市轉(zhuǎn)讓，國(guó)家法規(guī)允許轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時(shí)無需再分別辦理審批手續(xù)，只要按規(guī)定繳納相應(yīng)土地收益即可。
劃撥建設(shè)用地上的房屋可以出租，但需要將其中的土地收益上繳國(guó)家。
房屋可連同占用范圍內(nèi)的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)首先從拍賣所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的價(jià)款后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。
3.劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的形成與發(fā)展
3.1 土地使用制度改革初期，相對(duì)于出讓建設(shè)用地使用權(quán)需要繳納出讓金等有償使用費(fèi)，劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)沒有繳納出讓金，是一種無償用地行為，因而當(dāng)時(shí)業(yè)內(nèi)認(rèn)為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)是一種無償性質(zhì)使用權(quán)，也就是沒有價(jià)格或者說價(jià)格為零，因此，也談不上劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估了。
3.2 隨著改革進(jìn)展，我們覺得劃撥建設(shè)用地使用權(quán)也是一種物權(quán)，有相應(yīng)的權(quán)益，不應(yīng)該是無價(jià)格的，但直接說劃撥建設(shè)用地價(jià)格概念仍不成熟，因此，1992年在制訂《劃撥土地使用權(quán)管理辦法》（國(guó)家土地管理局1號(hào)令）時(shí)，先向前走了一步，引入地價(jià)概念，但回避劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格問題，只是明確要按照標(biāo)定地價(jià)的一定比例而不是全額補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金，實(shí)際上相當(dāng)于間接認(rèn)定了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格。
辦法第26條規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押時(shí)，“土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等不同方式，按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%。標(biāo)定地價(jià)由所在地市、縣人民政府土地管理部門根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)，按土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押期限和地塊條件核定?！睂?shí)際上，相當(dāng)于認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)人的權(quán)益價(jià)格不超過出讓建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的60%。
此后，土地使用制度改革，特別是企業(yè)改制中也都涉及到劃撥土地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格如何確定問題，但鑒于當(dāng)時(shí)的形勢(shì)和社會(huì)認(rèn)知，一般也都采取了回避相關(guān)概念的權(quán)益之策。
3.3 2001年，國(guó)土資源部在制訂《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國(guó)土資發(fā)[2001]44號(hào)）時(shí)，我們專門在文件第二條規(guī)定要“明確企業(yè)的國(guó)有劃撥土地權(quán)益”。在這一條中，首次提出了劃撥土地使用權(quán)價(jià)格概念，并提出了評(píng)估思路，盡管還戴了個(gè)“為支持和促進(jìn)企業(yè)改革的帽子”。
當(dāng)時(shí)文件的具體規(guī)定是：“為支持和促進(jìn)企業(yè)改革，企業(yè)改制時(shí)，可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)。企業(yè)依法取得的劃撥土地設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格可作為使用者的權(quán)益，計(jì)入抵押標(biāo)的；抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地使用權(quán)可轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)，在扣繳土地使用權(quán)出讓金后，抵押權(quán)人可優(yōu)先受償。劃撥土地經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格部分可計(jì)為轉(zhuǎn)讓方的合法收益，轉(zhuǎn)讓后的用途不符合法定劃撥用地范圍的，受讓方應(yīng)當(dāng)申辦有償用地手續(xù)。劃撥土地需要轉(zhuǎn)為有償使用土地的，應(yīng)按出讓土地使用權(quán)價(jià)格與劃撥土地使用權(quán)價(jià)格差額部分核算出讓金，并以此計(jì)算租金或增加國(guó)家資本金、國(guó)家股本金?！?/span>
文件不但提出了劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，還從重置成本角度明確了評(píng)定相應(yīng)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的原則方法。之后，在2006年的《協(xié)議出讓土地使用權(quán)規(guī)范》中，再次明確了劃撥土地使用權(quán)價(jià)格問題，估價(jià)規(guī)程盡管明確適合各類土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，但對(duì)劃撥土地使用權(quán)價(jià)格具體如何評(píng)估，評(píng)估的具體方法以及與出讓土地使用權(quán)價(jià)格、承租土地使用權(quán)價(jià)格、作價(jià)出資入股土地使用權(quán)價(jià)格、授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)價(jià)格等評(píng)估參數(shù)和方法選取等異同，則一直缺乏詳細(xì)規(guī)定。
4.劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估方法與評(píng)估要點(diǎn)
自然資源部本次印發(fā)的指導(dǎo)意見系統(tǒng)梳理了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估的方法和評(píng)估要點(diǎn)。
4.1 評(píng)估方法
適用劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估的方法和其他估價(jià)沒什么不同，都是采用通行的基本估價(jià)方法，指導(dǎo)意見中列舉了成本逼近法、市場(chǎng)比較法、公示地價(jià)系數(shù)修正法、收益還原法和剩余法等五種基本估價(jià)方法，只是需要根據(jù)估價(jià)對(duì)象類型不同，在方法運(yùn)用、案例和參數(shù)選取等方面進(jìn)行調(diào)整。
4.2 成本逼近法
劃撥建設(shè)用地使用權(quán)往往是在過去某個(gè)時(shí)點(diǎn)取得的，確切說應(yīng)該是重置成本法，注意不是要用估價(jià)對(duì)象的實(shí)際取得和開發(fā)成本數(shù)據(jù)（評(píng)估不是會(huì)計(jì)核算），而是要用客觀數(shù)據(jù)，即周邊同類土地在估價(jià)期日的平均取得和開發(fā)重置成本數(shù)據(jù)。
估價(jià)對(duì)象在建成區(qū)內(nèi)，選擇估價(jià)對(duì)象周邊區(qū)域或類似區(qū)域土地收儲(chǔ)、國(guó)有土地上房屋征收等案例時(shí)，一要注意扣除案例地塊上的房屋、建筑物、構(gòu)筑物重置成新價(jià)格；二是要盡量選取與估價(jià)對(duì)象土地用途一致；三是要注意估價(jià)對(duì)象的建設(shè)用地使用權(quán)類型，盡量選取同為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的案例，如為出讓或其他權(quán)利類型，則要對(duì)案例價(jià)格進(jìn)行權(quán)利類型修正。
4.3 市場(chǎng)比較法
采用市場(chǎng)比較法評(píng)估時(shí)，注意比較案例內(nèi)涵的一致性，一是案例有地上建筑物、構(gòu)筑物等的，案例成交價(jià)格需要扣除相應(yīng)地上建筑物、構(gòu)筑物的重置成新價(jià)部分；二是選擇案例時(shí)，既可以選擇政府實(shí)際劃撥供地案例，也可以選擇市場(chǎng)上的劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)交易案例，某種程度上看，后者更能反映劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格；三是選擇政府實(shí)際劃撥供地案例時(shí)，必須剔除政府產(chǎn)業(yè)政策、供地政策造成的價(jià)格水平影響。
4.4 公示地價(jià)系數(shù)修正法
公示地價(jià)包括基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，此方法的難點(diǎn)是大多城市沒有測(cè)算和公布劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)；如有相應(yīng)公示地價(jià)的話，進(jìn)行相應(yīng)期日修正、區(qū)位修正、個(gè)別修正等即可。
4.5 收益還原法
應(yīng)用此方法的難點(diǎn)是如何確定劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的收益，因?yàn)榇蠖囝愋偷膭潛芙ㄔO(shè)用地使用權(quán)沒有或者很難確定直接收益，比如基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益設(shè)施用地等。
4.6 剩余法
指導(dǎo)意見中的剩余法是指掌握出讓建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣減土地增值收益后的剩余部分即為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，但難點(diǎn)一是如何準(zhǔn)確確定土地增值收益；二是出讓土地使用權(quán)價(jià)格往往是工業(yè)、商業(yè)、娛樂和工業(yè)用途，用途與劃撥建設(shè)用地使用權(quán)差異較大；三是不同經(jīng)營(yíng)性用地的土地增值收益同樣差異很大。因此，不同的選擇估價(jià)結(jié)果可能差異很大，難以準(zhǔn)確估算劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格。
總之，指導(dǎo)意見只是給出了劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格的估價(jià)原則，估價(jià)機(jī)構(gòu)和估價(jià)師在實(shí)際估價(jià)實(shí)踐中，尚需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行深入探索和科學(xué)估價(jià)。
自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見（試行）》的通知
自然資辦函〔2019〕922號(hào)各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門，中央軍委后勤保障部軍事設(shè)施建設(shè)局：
為科學(xué)合理評(píng)估劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)，部組織研究制定了《劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見（試行）》，現(xiàn)印發(fā)實(shí)施。
附件：劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見（試行）
自然資源部辦公廳
2019年5月31日
附件
劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)評(píng)估指導(dǎo)意見
（試行）
前言
為規(guī)范國(guó)有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“劃撥地價(jià)”）評(píng)估行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法》等相關(guān)法律法規(guī)和土地估價(jià)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定本指導(dǎo)意見。
本指導(dǎo)意見由自然資源部提出并歸口。
本指導(dǎo)意見起草單位：自然資源部自然資源開發(fā)利用司、中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)。
本指導(dǎo)意見由自然資源部負(fù)責(zé)解釋。
1. 地價(jià)定義
本指導(dǎo)意見所述劃撥國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)地價(jià)，是指以劃撥方式取得的、無年期限制的土地使用權(quán)價(jià)格。
2. 引用的標(biāo)準(zhǔn)
下列標(biāo)準(zhǔn)所包含的條文，通過在本指導(dǎo)意見中引用而構(gòu)成本指導(dǎo)意見的條文。本指導(dǎo)意見頒布時(shí)，所示版本均為有效。使用本指導(dǎo)意見的各方應(yīng)使用下列各標(biāo)準(zhǔn)的最新版本。
GB/T 18508-2014《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》
GB/T 18507-2014《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》
GB/T 21010-2017《土地利用現(xiàn)狀分類》
TD/T 1052-2017《標(biāo)定地價(jià)規(guī)程》
TD/T 1009-2007《城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》
《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（國(guó)土資廳發(fā)〔2018〕4號(hào)）
3.評(píng)估方法
（1）成本逼近法
（2）市場(chǎng)比較法
（3）公示地價(jià)系數(shù)修正法
（4）收益還原法
（5）剩余法
劃撥地價(jià)評(píng)估，應(yīng)至少選用以上評(píng)估方法中的兩種。
4. 評(píng)估要點(diǎn)
除遵循《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》一般規(guī)定外，各方法還可按以下要點(diǎn)評(píng)估：
4.1成本逼近法
（1）采用成本逼近法評(píng)估劃撥地價(jià)，應(yīng)選用客觀的土地取得及開發(fā)成本數(shù)據(jù)，包括土地取得費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)、稅費(fèi)、利息、利潤(rùn)等分項(xiàng)。
（2）合理確定土地取得費(fèi)。結(jié)合估價(jià)對(duì)象所處區(qū)位及周邊區(qū)域用地結(jié)構(gòu)，分析在估價(jià)期日模擬獲取估價(jià)對(duì)象類似用地可能采用的土地取得方式，測(cè)算相應(yīng)土地取得費(fèi)。
估價(jià)對(duì)象位于城市建成區(qū)外或遠(yuǎn)郊區(qū)域的，以估價(jià)對(duì)象周邊區(qū)域平均征收補(bǔ)償安置費(fèi)用作為土地取得費(fèi)。
估價(jià)對(duì)象位于城市建成區(qū)內(nèi)的，可合理選擇估價(jià)對(duì)象周邊區(qū)域或類似地區(qū)的土地收儲(chǔ)、國(guó)有土地上房屋征收或集體建設(shè)用地拆遷等案例，經(jīng)期日、區(qū)位等修正后，算術(shù)平均確定估價(jià)對(duì)象土地取得費(fèi)。有存量工業(yè)用地收儲(chǔ)案例的，可優(yōu)先選擇使用。
4.2市場(chǎng)比較法
（1）運(yùn)用市場(chǎng)比較法時(shí)，應(yīng)選擇與估價(jià)對(duì)象同類型的比較實(shí)例。比較實(shí)例主要來源于政府實(shí)際劃撥供地案例，選擇實(shí)例時(shí)可不考慮供后實(shí)際用途。
（2）原則上應(yīng)在同一供需圈內(nèi)或類似地區(qū)收集不少于三個(gè)實(shí)例。同一供需圈內(nèi)可比實(shí)例不足時(shí)，可適當(dāng)擴(kuò)大供需圈范圍直至滿足條件。原則上應(yīng)采用三年以內(nèi)的實(shí)例，三年內(nèi)可選實(shí)例不足時(shí)，可將選擇年限適當(dāng)擴(kuò)大直至滿足條件，評(píng)估時(shí)根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行期日修正。需要增加比較實(shí)例來源時(shí)按照先調(diào)整范圍后調(diào)整時(shí)間的原則處理。
（3）選擇比較實(shí)例時(shí)應(yīng)注意因各地供地政策不同造成的價(jià)格內(nèi)涵不同，應(yīng)保障比較實(shí)例能夠修正到估價(jià)對(duì)象同一價(jià)格內(nèi)涵。
4.3公示地價(jià)系數(shù)修正法
（1）待估宗地所在區(qū)域，政府已公布劃撥土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)，可選用基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法評(píng)估劃撥地價(jià)。采用已完成更新但尚未向社會(huì)公布的劃撥土地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)，需經(jīng)市、縣自然資源主管部門書面同意。
（2）在已公布劃撥土地使用權(quán)標(biāo)定地價(jià)的城市，可運(yùn)用標(biāo)定地價(jià)系數(shù)修正法進(jìn)行評(píng)估。
4.4收益還原法
地方政府對(duì)劃撥土地收益有處置政策或通過研究測(cè)算能夠明確收益構(gòu)成的，可依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》運(yùn)用收益還原法。
4.5剩余法
在《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》剩余法思路上衍生技術(shù)路線，通過出讓土地使用權(quán)價(jià)格扣減土地增值收益的方法評(píng)估劃撥地價(jià)，可定義為剩余（增值收益扣減）法。
地方已經(jīng)公布經(jīng)科學(xué)論證的土地增值收益的，可用出讓土地使用權(quán)價(jià)格直接扣減相對(duì)應(yīng)的土地增值收益。
對(duì)未公布土地增值收益的地區(qū)，估價(jià)機(jī)構(gòu)可在滿足數(shù)理統(tǒng)計(jì)要求的前提下，選擇案例和技術(shù)路線測(cè)算土地增值收益。
對(duì)于僅在地方政府文件或基準(zhǔn)地價(jià)中規(guī)定出讓金繳納比例的，不宜將其作為經(jīng)科學(xué)論證的土地增值收益，不得直接扣減該比例測(cè)算劃撥地價(jià)。
5.其他規(guī)定
公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸?shù)扔玫?，在運(yùn)用上述方法評(píng)估劃撥地價(jià)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)爻鲎尠咐龑?shí)際，合理確定劃撥地價(jià)水平。