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城鎮(zhèn)基準地價成果應用探討

石勝國

四川大成房地產(chǎn)土地評估有限公司  成都  610072

摘要：基準地價成果應用，可從成果管理和應用方向進行規(guī)范。成果管理應按基準地價的內涵進行細化，按價格定義進行公示，并進行動態(tài)管理?；鶞实貎r運用于社會經(jīng)濟服務時，政府對應用成果中提出的建議或措施及未考慮的情況，應制定相應的管理政策，與基準地價配套使用，從而實現(xiàn)地價管理的科學化與規(guī)范化。成果應用方向應以基準地價成果與制定土地收益政策、土地稅收政策及地價管理政策之關系為研究對象，根據(jù)基準地價成果，制定符合當?shù)爻鞘猩鐣?jīng)濟發(fā)展的土地管理政策。

關鍵詞：基準地價成果管理   應用方向    地價政策  

近年來，隨著城鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)地價亦呈穩(wěn)定上漲之勢。為了準確把握城鎮(zhèn)地價水平，合理使用土地，各級城市人民政府把開展城市規(guī)劃區(qū)的基準地價定期測評作為考評目標進行管理，并將基準地價成果向社會公告，為城市建設、經(jīng)濟發(fā)展服務。但是在具體實踐中，城鎮(zhèn)基準地價成果的管理和應用，尚有待規(guī)范。本文結合成都市基準地價更新項目進行探討。

一、基準地價成果應用管理的思考    

（一）基準地價成果管理應規(guī)范化

基準地價是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內，對現(xiàn)狀利用并結合近期規(guī)劃條件下不同級別或不同均質地域的土地，按照商服、住宅、工業(yè)等用途，分別評估出某一估價基準日法定最高出讓年期的土地使用權區(qū)域平均價格。其實質是城鎮(zhèn)內某一土地級別或均質地域內土地的平均價格。

按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》及基準地價的上述定義，它是在某一時點（估價基準日）、某種權利狀態(tài)、一定開發(fā)程度和開發(fā)強度（容積率）、一定年期的土地使用權價格。許多地方市、縣人民政府在出文基準地價公告時，僅僅公告基準地價結果及執(zhí)行起始日期，而對影響價格的限制條件（價格定義）及相關配套政策未一并公告，這既不利于人們正確認識和了解基準地價的實質，也難以充分發(fā)揮基準地價在社會經(jīng)濟活動中作用。特別是土地資產(chǎn)作價時，沒有明確內涵的基準地價成果，難以作為恒量地價高低的標準，對政府進行地價的有序管理造成混亂。因此地方人民政府在公告基準地價成果時，除公告土地級別及其對應的基準地價外，應公告該基準地價的定義條件，即該基準地價的估價基準日、價格的權利狀況、土地開發(fā)程度、開發(fā)強度（容積率）、土地使用年期等限制條件，從而對基準地價實現(xiàn)規(guī)范化管理。

（二）基準地價成果應科學化

基準地價內容的科學化，主要表現(xiàn)在三個方面，一是市、縣等行政區(qū)域應建立以基準地價為基礎、政府指導價為補充的地價管理體系，二是基準地價應盡可能涵蓋《全國土地分類(試行)》確定的用途，即盡量細化基準地價，建立各類用地政府指導價；二是建立和完善各類用地基準地價或政府指導價操作體系。

1、建立行政轄區(qū)內土地的基準地價及政府指導地價體系

城鎮(zhèn)基準地價主要覆蓋于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外區(qū)域的地價管理與確認，在許多地方通常缺乏行之有效的依據(jù)。為建立建全一套完整的地價管理體系，政府土地管理部門除對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地進行定級估價外，還需對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的土地結合基準地價成果制定指導地價，并向社會公告，從而使地價管理政策滲透到行政轄區(qū)內各區(qū)域。

2、建立各類用途土地的基準地價

目前，城鎮(zhèn)基準地價通常按商服、住宅、工業(yè)三大用途進行評估和研究，很難滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。按照《全國土地分類(試行)》辦法，除商服、住宅、工業(yè)三大用途之外，土地用途還涉及醫(yī)療衛(wèi)生用地、教育用地、科研設計用地、文體用地、城市公用基礎設施及城市規(guī)劃區(qū)內可能的農(nóng)業(yè)性產(chǎn)業(yè)化用地等其他用途的國有土地。上述三大用途之外其他用途土地在進行資產(chǎn)作價、處置（劃撥、出讓、入股等）時以什么標準作為參考依據(jù)，出讓金以何依據(jù)核定等諸多問題，在基準地價成果應用研究時應有明確的結論。政府土地管理部門可結合研究成果，制訂相關的地價管理政策，建立一套完整的地價操作和應用體系，與基準地價配套一并向社會公示，從而促進基準地價成果在社會經(jīng)濟中的運用更具有可操作性。

3、建立和完善各類用地基準地價或政府指導價操作體系

在成果應用研究中，除基準地價成果的規(guī)范化管理外，還須考慮運用基準地價進行地價管理可能出現(xiàn)的新問題、新情況，科學地建立起基準地價和政府指導地價的操作體系。

（1）建立特殊用途基準地價或政府指導地價修正體系

在基準地價成果中，通常僅研究了工業(yè)、住宅、商業(yè)三類用途的基準地價及修正體系。政府在公布基準地價或政府指導價時，即使對特殊用途的基準地價進行公示，但對影響地價的重要因素未進行規(guī)范和界定，從而為土地價格評估和土地資產(chǎn)管理造成混亂。筆者認為，對諸如度假村用地、高爾夫球場、加油（氣）站、洗車場、廢舊物資回收站、別墅用地、工業(yè)堆場、交通運輸用地等特殊用途土地，在基準地價成果中未建立相應的修正體系時，土地行政管理部門應對這些特殊用途的土地進行價格管理時制定一些原則性的指導政策，特別是對影響地價明顯的容積率、還原利率、出讓金標準等參數(shù)是否進行相應修正進行規(guī)范，從而建立起特殊用途基準地價或政府指導地價修正體系。

（2）建立土地級別界線破宗后基準地價的應用體系

由于土地利用的動態(tài)性，現(xiàn)時土地級別界線沿宗地界線分界，但隨著城市發(fā)展、區(qū)域內城市用地規(guī)劃調整、影響區(qū)域土地質量條件改變或項目用地合并，可能造成原宗地界線消失，從而導致土地級別界線與新宗地界線分界線不吻合，出現(xiàn)土地級別線穿破宗地情況。針對土地級別線穿破宗地情況，衡量土地資產(chǎn)的科學方法通常是通過評價該宗地在不同級別區(qū)內價值進行面積加權確定土地價值。但對破宗土地在各級別內所占土地面積，在評估環(huán)節(jié)確定較為困難，導致宗地評估及地價管理的操作難度增大，地塊總價值難以準確把握。

對某一土地級別界線而言，它既是上一級土地級的下界線，又是下一級土地級的上界線。一宗完整土地的規(guī)劃利用具有統(tǒng)一性，用地效益也依賴于各建設項目的整體發(fā)揮，土地級別界線穿破宗地對土地規(guī)劃利用和土地效益的影響并不明顯。在制訂土地管理相關政策時，為便于地價管理和土地資產(chǎn)作價，一旦出現(xiàn)土地級別線穿破宗地，即一宗地出現(xiàn)兩個級別時，該宗土地級別與基準地價可按其中高級別的基準地價進行管理。

（三）基準地價成果應實行動態(tài)管理與及時更新

基準地價成果的現(xiàn)勢性很強，它是滿足價格定義條件下某一時點（估價基準日）的價格。其價格水平的高低既受城市社會經(jīng)濟綜合發(fā)展水平的影響，也受國家宏觀經(jīng)濟政策的制約。由于城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平和國家宏觀經(jīng)濟運行狀態(tài)在不同的時期具有不同的表現(xiàn)形式和表現(xiàn)結果，從而決定了城市土地價格處在不斷變化過程中，或升或降，長期保持不變的機率相當小。為便于基準地價在土地管理中的有效使用，必須加強對基準地價成果的動態(tài)管理，建立基準地價和城鎮(zhèn)地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，通過地價指數(shù)調整基準地價，建立基準地價和城鎮(zhèn)地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的長效運行機制。這樣既可使地方地價監(jiān)測系統(tǒng)成為國家的地價監(jiān)測系統(tǒng)中子系統(tǒng)，又可通過該系統(tǒng)對當?shù)氐貎r急劇變化的區(qū)域，及時進行調整，適時更新，并根據(jù)基準地價更新成果，制訂相應的地價管理政策。

二、基準地價成果應用方向

基準地價作為反映一定區(qū)域內土地價值的量化指標，它是城市人民政府制訂各項土地管理政策、城市規(guī)劃政策、土地稅收政策的重要依據(jù)。以基準地價為指導價，建立城市土地資產(chǎn)的價格政策體系，有利于規(guī)范土地市場，量化土地資產(chǎn)價值。

（一）以基準地價成果為依據(jù)，合理地確定土地收益

土地使用權出讓有三種情況，一是既有國有土地的使用權出讓，二是國家依法征用農(nóng)地轉為國有土地后的使用權出讓，三是劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權因轉讓、出租、抵押等需要依照《城鎮(zhèn)國有土地使用出讓和轉讓暫行條例》的規(guī)定，補辦的國有土地使用權出讓。土地使用權出讓管理的重點是制訂征收國有土地使用權出讓金政策和加強出讓金入庫。因此運用基準地價成果作用之一是作為確定國有土地出讓價格底價的依據(jù)。根據(jù)中華人民共和國國土資源部第21號令《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》，國有土地使用權的出讓底價不得低于土地所在區(qū)域基準地價的70%。城市土地出讓底價的確定應根據(jù)《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》的有關規(guī)定，按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，結合擬出讓地塊的用途、區(qū)位條件、規(guī)劃條件等因素，通過評估并經(jīng)政府土地行政主管部門領導集體討論后確定。對于劃撥土地使用權因地上建筑物、其他附著物所有權轉讓、出租、抵押等需要補辦出讓的國有土地使用權，一般以基準地價或市場評估價的一定比例核定出讓金。以成都市為例，當評估地價低于基準地價時，以基準地價為依據(jù)核定出讓金，當評估價高于基準地價時，以評估地價為依據(jù)核定出讓金。

（二）運用基準地價成果，制訂租賃國有土地使用權政策

本文所稱租賃土地使用權，是指國家以土地所有者的身份將土地使用權出租給土地使用者，由土地使用者向國家繳納土地使用權租金（地租）的行為。土地價格是土地經(jīng)濟價值的反映，是為購買土地預期收益的權利而支付的代價，即地租的資本化。因此在地價已知的條件下，地租應等于地價與土地還原利率的乘積。確定地租時，除考慮土地區(qū)位條件外，還應考慮土地使用年期的影響。

如何應用基準地價成果制訂合理的國有土地使用權租賃政策，是進行土地管理必須面對和需要解決的問題。在制訂相關政策時，應充分考慮以下情況：

1、明確租金的計算方法

我國在土地估價和會計方面的有關管理政策存在明顯差異。按《城鎮(zhèn)土地定級規(guī)程》的有關規(guī)定，地租的確定通常應采用收益還原法測算時，測算結果考慮了資金的時間價值?，F(xiàn)行會計政策將土地使用權價格作為無形資產(chǎn)記載，在會計工作中采用平均年限攤銷地價，不考慮資金的時間價值。由于計算的方法不同，在資產(chǎn)處置時，同等數(shù)量的國有土地資產(chǎn)通過租賃方式確定租賃價格存在顯著的差異。在制訂租賃土地使用權政策時，政府國土資源行政主管部門應結合本行業(yè)的相關規(guī)定，以宗地評估價格為依據(jù)，以基準地價為參考，通過地價還原確定租金，而不宜采用平均年限攤銷地價推算地租。

2、明確租金的確定依據(jù)

一級土地市場國有土地租金的確定，可采取招標、拍賣、掛牌租金或協(xié)議租金為依據(jù)，但租金水平不得低于出租底價和按國家規(guī)定的最低地價折算的租金標準，有基準地價的區(qū)域，不得低于基準地價確定租金的70%。協(xié)議租金應按國家規(guī)定應通過評估后確定。

3、明確租金的折算標準

對于在取得土地使用權時承租人已支付了征地、拆遷等土地費用，并進行了相應開發(fā)利用，按照《關于改革土地估價結果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》的有關精神，這部分資產(chǎn)可作價作為企業(yè)權益，在折算地租時，如按全額地價折算其租金，顯然有失公平；同理，對于在取得土地使用權時承租人未支付各項土地費用的，其租金應按全額地價折算。因此地租的折算標準因土地使用者在土地上的投入不同應有所差異?；诠?、公平的民法理念，政府土地政主管部門在制訂地租政策時，應視土地的權益差異制訂相應的地租折算標準。

（三）運用基準地價成果，確定房地產(chǎn)稅費征收標準，調控房地產(chǎn)市場

與房地產(chǎn)價格直接相關的稅收主要有房地產(chǎn)交易契稅、房地產(chǎn)稅（城鎮(zhèn)土地使用稅）和土地增值稅。這些稅費征收標準有相當部分未與土地收益完全掛鉤，與現(xiàn)行的地價管理政策和土地收益脫節(jié)，國家與地方通過房地產(chǎn)稅收應取得的收益未能得到客觀體現(xiàn)。在基準地價成果應用研究中，應探討如何建立房地產(chǎn)征稅額與土地利用質量相銜接，與各級別、各區(qū)域、各類用地的實際收益水平相匹配的稅收征管體系，防止國家稅費的流失。

由上所述，基準地價成果在制訂出讓底價、征收出讓金、地租及稅金等方面具有重要的作用，基準地價成果運用時具體計算方法、計算依據(jù)歸納如下表。