評析《資產(chǎn)評估法》
資產(chǎn)評估法評析
文/柴強 劉洪玉 王霞
來源:《中國經(jīng)濟報告》2016年第10期
【資產(chǎn)評估法對評估行業(yè)有深遠的影響，既有很大進步又有某些遺憾，法律施行后最重要的是要引導相關各方正確理解和全面準確地落實法律規(guī)定，避免引起不必要的混亂】
資產(chǎn)評估法出臺背景
2006年6月，在財政部的積極推動下，全國人大財政經(jīng)濟委員會牽頭起草資產(chǎn)評估法，提出迫切需要通過立法解決評估行業(yè)行政多頭管理、市場人為分割，評估基本準則、標準和規(guī)范不統(tǒng)一，評估法律責任不完善、不統(tǒng)一等問題，要統(tǒng)一評估行業(yè)管理模式、評估市場準入條件、評估師資格管理制度、評估準則體系和技術規(guī)范、評估法律責任等。
但自該法起草開始，就受到社會各界的諸多質(zhì)疑，主要集中在以下方面：一是在立法必要性方面，市場經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)，評估行業(yè)已有上百年發(fā)展歷史，但至今沒有一部以資產(chǎn)評估命名的法律，有評估立法的國家和地區(qū)一般只對不動產(chǎn)估價立法；二是在法律名稱方面，以資產(chǎn)評估法命名，勢必造成與現(xiàn)有資產(chǎn)評估專業(yè)的用語混淆，對委托人造成困擾，沖擊其他評估專業(yè)的業(yè)務，對評估市場秩序產(chǎn)生不利影響，且發(fā)達國家和地區(qū)很少使用“資產(chǎn)評估”這個詞，以此命名不夠科學準確，也難以與國際接軌；三是在評估專業(yè)劃分方面，有的評估專業(yè)是中國現(xiàn)階段特有的，可能會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展完成其歷史使命，而新的評估專業(yè)又有可能產(chǎn)生，因此，目前在科學劃分并明確各評估專業(yè)的執(zhí)業(yè)邊界方面還存在很大困難；四是在管理體制方面，現(xiàn)行六大類評估專業(yè)由五個部門分管，分別結合所在行業(yè)的特點和需要進行管理。有人提出是否有必要統(tǒng)一管理，應由誰來統(tǒng)一管理等問題。
在無國際經(jīng)驗可供借鑒的情況下，加之評估行業(yè)的專業(yè)性強，各評估專業(yè)之間的差異性很大，評估標準與管理體制很難統(tǒng)一，制定一部統(tǒng)一的法律難度很大。特別是中共十八大以來，國務院大力推進行政審批制度改革和職業(yè)資格清理，僅保留了房地產(chǎn)估價師的準入類職業(yè)資格，取消了其他評估師的準入類職業(yè)資格。在立法背景發(fā)生了很大變化的情況下，是否還有必要繼續(xù)立法，立法思路是否需要調(diào)整等問題再次引起了廣泛激烈的爭論。從最終出臺的資產(chǎn)評估法看，立法思路發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)一管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范評估行為，較大程度上有利于取得共識。自2006年6月成立資產(chǎn)評估法起草小組起，十年間法律草案經(jīng)歷七稿，經(jīng)歷四審，才最終審議通過。
資產(chǎn)評估法的積極作用與現(xiàn)實意義
3.降低了從業(yè)人員準入門檻，有利于評估行業(yè)吸引更多人才。資產(chǎn)評估法提出了評估專業(yè)人員這個概念，包括評估師和其他具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員，并允許評估師以外的其他評估從業(yè)人員簽署屬于非法定評估業(yè)務的評估報告。這在一定程度上降低了評估從業(yè)人員的準入門檻，有利于評估機構吸引和鎖定更多人才。實踐中還有現(xiàn)行法律對評估師資格作出的相關規(guī)定，如何保持法律之間的銜接也是立法過程中爭議較大的問題?！顿Y產(chǎn)評估法釋義》對有關銜接問題進行了說明：“本法放開了評估從業(yè)人員的準入門檻，但是根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第58條的規(guī)定，國家實行房地產(chǎn)價格評估人員資格認證制度，這屬于特別法對評估管理的特殊規(guī)定，按照特別法優(yōu)于一般法適用的原則，房地產(chǎn)估價師目前仍實行資格認證制度。”也就是說，資產(chǎn)評估法施行后，六大類評估專業(yè)中房地產(chǎn)估價仍將實行人員準入管理。這種做法也是發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法。
4.加大了評估專業(yè)人員和機構的法律責任，促使其勤勉謹慎執(zhí)業(yè)。資產(chǎn)評估法從過去的重入口管理轉(zhuǎn)向重過程和結果管理，加大了評估專業(yè)人員和機構的法律責任。這些法律責任包括民事責任、行政責任和刑事責任，且對違法行為的處罰力度大于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。例如，評估專業(yè)人員簽署虛假評估報告的，輕則責令停業(yè)、罰款，重則依法追究刑事責任、終身不得從事評估業(yè)務。再如，評估專業(yè)人員違反法律規(guī)定給委托人或其他相關當事人造成損失的，由評估機構依法承擔賠償責任，評估機構履行賠償責任后可向有故意或重大過失行為的評估專業(yè)人員追償。此外，要求評估專業(yè)人員對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證，這些規(guī)定都遠遠嚴于現(xiàn)行評估準則和國家標準的要求。由于現(xiàn)實中進行核查驗證相當困難，這無疑增加了評估專業(yè)人員的職業(yè)風險，促使其更加勤勉謹慎執(zhí)業(yè)。
6.賦予了評估行業(yè)協(xié)會眾多職責，有利于加強行業(yè)自律管理。資產(chǎn)評估法將許多由行政管理部門負責的事項，如評估師資格考試、信用檔案建設、評估報告檢查等轉(zhuǎn)移給評估行業(yè)協(xié)會，賦予評估行業(yè)協(xié)會受理對會員的投訴、規(guī)范會員從業(yè)行為等具體職責。這符合國務院“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的改革精神。此外，資產(chǎn)評估法按照行業(yè)協(xié)會與行政管理部門脫鉤的精神，規(guī)定“評估行政管理部門不得與評估行業(yè)協(xié)會、評估機構存在人員或者資金關聯(lián)”。因此，評估行業(yè)協(xié)會的專職工作人員不應是評估行政管理部門的公務員或其事業(yè)編制人員，評估行政管理部門也不應給評估行業(yè)協(xié)會下?lián)苄姓k公經(jīng)費。資產(chǎn)評估法施行后，評估行業(yè)協(xié)會應盡快落實上述要求，否則就不符合資產(chǎn)評估法的有關規(guī)定。這對發(fā)揮評估行業(yè)協(xié)會的積極作用、加強行業(yè)自律管理具有重要意義。
避免資產(chǎn)評估法施行后可能出現(xiàn)的問題
1.防止狹義與廣義的資產(chǎn)評估概念混用而引起執(zhí)業(yè)混亂。資產(chǎn)評估法的名稱是立法中爭議最大的問題之一，由于目前已有財政部主管的資產(chǎn)評估專業(yè)，而其僅是資產(chǎn)評估法調(diào)整的六大類評估專業(yè)之一，以此作為法律名稱不僅造成資產(chǎn)評估的定義難以在法律中科學界定，在實踐中也會對委托人和評估機構及從業(yè)人員造成困擾。資產(chǎn)評估法規(guī)定“本法所稱資產(chǎn)評估（以下簡稱評估），是指評估機構及其評估專業(yè)人員根據(jù)委托對不動產(chǎn)、動產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價值、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務行為。”這一定義對評估對象的分類標準混亂，與物權法中的“物”的分類缺乏銜接，與現(xiàn)行六大類評估專業(yè)也不對應。過去評估行業(yè)混亂的一個主要原因是某些評估專業(yè)執(zhí)業(yè)邊界不清，一些資產(chǎn)評估機構、評估師跨專業(yè)領域執(zhí)業(yè)，出具的評估報告專業(yè)性差，評估不科學準確，給有關當事人造成損失，法院曾多次判決不具備相應評估專業(yè)資格的評估機構、評估師出具的評估報告無效。資產(chǎn)評估法施行后，“資產(chǎn)評估”已成為一個共用的泛稱，如果原狹義的資產(chǎn)評估仍然使用，將會造成更大的業(yè)務交叉，引發(fā)更大的混亂。較好的解決辦法是要對原狹義的資產(chǎn)評估進行更名。
2.避免法定評估業(yè)務不具體明確而造成評估人員違法執(zhí)業(yè)。資產(chǎn)評估法規(guī)定了法定評估，并規(guī)定法定評估業(yè)務應指定相應專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告應由承辦該業(yè)務的評估師簽名，而對非法定評估業(yè)務沒有這種規(guī)定。因此，資產(chǎn)評估法雖然降低了評估從業(yè)人員的準入門檻，但實際上對法定評估業(yè)務設立了各種專業(yè)類別的評估師準入類職業(yè)資格。所以為避免未取得評估師資格的其他評估專業(yè)人員和非相應專業(yè)類別的評估師，承辦了其他專業(yè)類別的法定評估業(yè)務而導致違法，需要對各評估專業(yè)的法定評估業(yè)務進行具體界定，否則評估專業(yè)人員將會無所適從，甚至無意中出現(xiàn)違法行為。而目前對法定評估業(yè)務的具體界定還比較困難，特別是其條件之一“公共利益”的界定。現(xiàn)行與評估有關的7部法律、16部行政法規(guī)中，僅《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”有相關表述。因此，需要有關部門對法定評估業(yè)務作出更具體的規(guī)定。
此外，還需評估專業(yè)人員注意的是，由于房地產(chǎn)估價師仍實行資格認證制度，評估對象為房地產(chǎn)的所有評估業(yè)務，不論是否為法定評估業(yè)務，均應由注冊房地產(chǎn)估價師承辦，評估報告均應由注冊房地產(chǎn)估價師簽名。
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