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現(xiàn)代意義的住房保障是伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程而逐步形成的。工業(yè)革命的起源地——英國(guó)在19世紀(jì)末頒布實(shí)施《工人階級(jí)住房法》，授予地方政府占有土地，建造或改造一些適合工人階級(jí)居住的住房，成為現(xiàn)代住房保障的起點(diǎn)。之后，西方國(guó)家普遍結(jié)合自身的傳統(tǒng)、國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，不斷發(fā)展和調(diào)整住房保障舉措，由此而形成了豐富多樣的住房保障體系。

作為一種重要的制度安排，各國(guó)住房保障體系的構(gòu)建和發(fā)展一直面臨政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等不同維度的權(quán)衡。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷，在不同時(shí)期引導(dǎo)各國(guó)權(quán)衡利弊的理念和思想也發(fā)生了演變。通過(guò)梳理住房保障政策思路的發(fā)展脈絡(luò)，既可以更加深入地了解西方國(guó)家建設(shè)住房保障體系的歷史軌跡和共性因素，也有益于探索和推動(dòng)中國(guó)住房保障體系的發(fā)展。

1  概念與框架

在分析國(guó)外的住房保障體系之前，有必要對(duì)“保障性住房”這個(gè)基本概念做一點(diǎn)說(shuō)明。目前，“保障性住房”一般被譯為affordable housing，而中文學(xué)術(shù)界又通常將affordable housing譯為“經(jīng)濟(jì)適用房”。在英語(yǔ)文獻(xiàn)中，相關(guān)的概念有social housing(社會(huì)住房)、public housing(公共住房)、subsidized housing(“補(bǔ)貼型住房”)等。

“社會(huì)住房”是指政府或非政府組織以優(yōu)惠的價(jià)格向公眾出租的住房，其特點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是主體既包括政府部門，也包括非政府組織，有些國(guó)家甚至還擴(kuò)展到包括私人企業(yè)和房主；二是出租價(jià)格通常低于市場(chǎng)租金；三是主要用于出租。

“公共住房”是指政府以優(yōu)惠價(jià)格向公眾提供的住房。相比社會(huì)住房，它的特點(diǎn)在于主體限定為政府部門，另外既有租賃型住房，也有用于出售住房。“補(bǔ)貼型住房”則泛指享受過(guò)各種公共補(bǔ)貼或資助的住房。

但無(wú)論是公共住房、社會(huì)住房，還是補(bǔ)貼型住房，都是不同國(guó)家在不同時(shí)期，在一定的政策環(huán)境下以緩解城市中低收入家庭住房困難問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)中央政府或地方政府以各種干預(yù)手段形成的住房政策或住房計(jì)劃下的產(chǎn)物。所以，盡管內(nèi)涵和外延有所差異，但主要目的較為接近，都是為了緩解中低收入群體住房困難問(wèn)題。

盡管相對(duì)抽象，但指導(dǎo)住房保障體系建設(shè)和發(fā)展的主要思路是對(duì)每個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突出矛盾和主要問(wèn)題的回應(yīng)，因而政策指導(dǎo)思想的發(fā)展和演進(jìn)來(lái)自于實(shí)踐的推進(jìn)。沿著這條脈絡(luò)，可以粗略地將西方國(guó)家建設(shè)住房保障體系的政策思路歸納為三個(gè)關(guān)鍵詞：穩(wěn)定、福利、權(quán)利；也可以將不同時(shí)期的政策思路所回應(yīng)的問(wèn)題歸納為三個(gè)方面：穩(wěn)定與發(fā)展、福利與效率、權(quán)利與責(zé)任(見表1)。

表1：住房保障政策思路的變遷

2  穩(wěn)定與發(fā)展

在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，西方國(guó)家面臨產(chǎn)業(yè)工人規(guī)模迅速擴(kuò)大、城市住房資源相對(duì)不足、工人階級(jí)住房條件較差等問(wèn)題。恩格斯(1995)在《論住宅問(wèn)題》中就寫道：“一個(gè)古老的文明國(guó)家像這樣從工廠手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過(guò)渡，并且這個(gè)過(guò)渡還由于情況極其順利而加速的時(shí)期，多半也就是‘住房短缺’的時(shí)期。一方面，大批農(nóng)村工人突然被吸引到發(fā)展為工業(yè)中心的大城市里來(lái)；另一方面，這些老城市的布局已經(jīng)不適合新的大工業(yè)的條件和與此相應(yīng)的交通；街道在加寬，新的街道在開辟，鐵路穿過(guò)市內(nèi)。正當(dāng)工人成群涌入城市的時(shí)候，工人住房卻在大批拆除。于是就突然出現(xiàn)了工人以及以工人為主顧的小商人和小手工業(yè)者的住房短缺”。

大量產(chǎn)業(yè)工人面臨住房問(wèn)題，會(huì)從幾個(gè)方面影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

第一，因?yàn)樾l(wèi)生狀況不佳影響產(chǎn)業(yè)工人的身體健康，從而降低工作效率?！皻W洲工業(yè)化最早的英國(guó)對(duì)于住宅問(wèn)題起先的認(rèn)識(shí)是住房密度太高，衛(wèi)生狀況惡劣帶來(lái)勞動(dòng)力疾病、火災(zāi)等影響勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量的問(wèn)題。因此，在1868年，英國(guó)將鏟除不良住宅的權(quán)限授予了地方醫(yī)務(wù)官，1875年強(qiáng)制購(gòu)入不良住宅，并直接將鏟除貧民窟的權(quán)限給予地方當(dāng)局”(余南平，2009)?！盀榱司S護(hù)社區(qū)的公共衛(wèi)生，住房改革者認(rèn)為政府應(yīng)該予以干預(yù)，即便一些反對(duì)政府?dāng)U張的人士也支持這一論證。Shaftesbury進(jìn)一步提出，為了保護(hù)人民，可以將部分人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)置之不顧，即：人民的幸福是至高無(wú)上的法律(Salus populi suprema lex est)”(Bullock；Read，2010)。

第二，因?yàn)樽》抠|(zhì)量不佳影響安全防范，從而危及城市的安全運(yùn)行。英國(guó)曾在17世紀(jì)經(jīng)歷過(guò)號(hào)稱史上最嚴(yán)重的倫敦大火，因而面對(duì)產(chǎn)業(yè)工人破陋不堪的住房，許多有識(shí)之士都呼吁要從安全防范的角度改善住房質(zhì)量。新加坡也有類似經(jīng)歷。1961年在河水一帶發(fā)生的一場(chǎng)大火災(zāi)，摧毀了數(shù)以千計(jì)的住房，造成16000人無(wú)家可歸。成立于1960年的新加坡建屋發(fā)展局就從興建災(zāi)民家園開始為低收入者提供廉價(jià)住房。“在美國(guó)，住房政策的最早實(shí)例似乎與火災(zāi)威脅有關(guān)?；谥ゼ痈缁馂?zāi)引發(fā)的大災(zāi)難，各級(jí)政府都試圖減少類似災(zāi)害”(格萊澤等，2012)。

第三，因?yàn)樽》抠Y源分配差距過(guò)大影響社會(huì)心態(tài)，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓(1988)曾提出一個(gè)較為著名的判斷：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”。他的理由是，“處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家的政治動(dòng)亂在很大程度上是渴望和指望之間差距的效應(yīng)，而這一差距是渴望升級(jí)造成的，這一點(diǎn)在現(xiàn)代化早期階段尤其如此”。亨廷頓做出如此分析的經(jīng)驗(yàn)素材大部分來(lái)自于西方國(guó)家的經(jīng)歷。在現(xiàn)代化初期，因?yàn)榘ㄗ》吭趦?nèi)的各種社會(huì)問(wèn)題，西方國(guó)家各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，促使各國(guó)統(tǒng)治者必須采取一些緩和措施。正如英國(guó)前首相迪斯累利所言：“茅屋里沒(méi)有幸福，宮殿也不得安寧”(The palace is not safe when the cottage is not happy)(張群，2009)。美國(guó)前總統(tǒng)赫伯特·克拉克·胡佛在1931年提出：“沒(méi)有什么東西比住房對(duì)人們的幸福和社會(huì)的安定更加重要”(杜蒙德，1984)。

在工業(yè)化初期，為了緩和因產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展而形成的階級(jí)對(duì)抗壓力，西方國(guó)家先后采取了一些住房保障的措施，包括建造適合產(chǎn)業(yè)工人的住房、修繕和改造破陋住房等。但在這個(gè)階段，住房保障尚未形成“體系”，所采取的措施也只是出于一種工具性的目的，即促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3  福利與效率

隨著工業(yè)化和城市化不斷深入推進(jìn)，西方國(guó)家在前一階段所采取住房保障措施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況和新形勢(shì)不再相適應(yīng)，主要有幾個(gè)背景條件。第一，現(xiàn)代民族國(guó)家(nationstate)的建設(shè)。相比以往的城邦國(guó)家和王朝國(guó)家，民族國(guó)家更加注重對(duì)公民訴求予以回應(yīng)的政治責(zé)任。第二，兩次世界大戰(zhàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的影響。戰(zhàn)爭(zhēng)的巨大破壞力使更多的工業(yè)化國(guó)家接受運(yùn)用社會(huì)福利調(diào)節(jié)資本主義社會(huì)內(nèi)在矛盾的施政理念，由此而形成了福利國(guó)家的浪潮。

一般而言，福利國(guó)家是指國(guó)家承擔(dān)保障其公民享有某些基本福利的責(zé)任。在主要內(nèi)容方面，住房、社會(huì)保障、醫(yī)療和教育被視為福利國(guó)家的四大支柱(Kemeny，2001)。但相比其他三大支柱，圍繞住房保障的爭(zhēng)論，無(wú)論是在學(xué)術(shù)上，還是在實(shí)踐中，都更為激烈。比如，Torgersen(1987)認(rèn)為“住房是福利國(guó)家中一根搖晃的支柱”，而Tony Fahey和Michelle Norris(2009)則提出，住房保障是西方福利國(guó)家最關(guān)鍵的政策內(nèi)容。

在福利視野中，有關(guān)住房保障的爭(zhēng)論主要圍繞三個(gè)問(wèn)題展開：政府是否應(yīng)該提供住房保障；政府提供住房保障是否有效率；福利與效率如何平衡。

3.1  鑒于住房市場(chǎng)的特性，政府應(yīng)該通過(guò)提供住房保障來(lái)調(diào)節(jié)和管控住房市場(chǎng)

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是尋求最大社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的經(jīng)濟(jì)理論體系，它主要研究如何進(jìn)行資源配置以提高效率，如何進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，以及如何進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)有兩條著名的定理：每一競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)都是帕累托效率的；給定適當(dāng)?shù)某跏荚俜峙?，每一帕累托效率資源配置都可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)(斯蒂格利茨，2005)。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)在研究中發(fā)現(xiàn)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)兩條定理得以實(shí)現(xiàn)，至少應(yīng)符合以下條件：市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；產(chǎn)品不是公共物品：沒(méi)有外部性；完全市場(chǎng)(提供所有的產(chǎn)品和服務(wù)，且提供的成本低于個(gè)人的意愿支付)；沒(méi)有信息失靈；沒(méi)有失業(yè)和其他宏觀經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)。

相比其他商品市場(chǎng)，住房市場(chǎng)通常被認(rèn)為是一個(gè)典型的不完備市場(chǎng)。有研究者從商品的異質(zhì)性、買賣雙方的壟斷性以及信息不完整性等方面比較了住房市場(chǎng)與普通商品市場(chǎng)之間存在的重大差異(劉洪玉、鄭思齊，2007)。

鑒于住房市場(chǎng)的各種不完備性，以及住房市場(chǎng)出現(xiàn)異常后可能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大影響，即便是最崇尚自由經(jīng)濟(jì)的政府，也會(huì)通過(guò)各種途徑對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行一定程度的調(diào)節(jié)和管制。

3.2  政府的積極干預(yù)在一定條件下可以促進(jìn)社會(huì)福利

住房是一種特殊的商品，既有私人物品性質(zhì)，又表現(xiàn)出外部性。如果按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中有關(guān)私人物品(private goods)和公共物品(public goods)的區(qū)分，一般意義上的住房是典型的私人物品，同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性與排他性之特征。但是，與大多數(shù)商品有所不同，住房的生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程都存在著廣泛的外部性。

首先，由于住房所賴以依存的土地是共有資源，因而住房的生產(chǎn)過(guò)程會(huì)出現(xiàn)邊際社會(huì)收益低于邊際私人收益的問(wèn)題，亦即負(fù)外部性問(wèn)題。自19世紀(jì)以來(lái)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)的需要，普遍采取了土地利用管制的措施?！巴恋乩霉苤频漠a(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程，是為了控制土地使用過(guò)程中不可避免的外部效應(yīng)，將其內(nèi)部化，使每個(gè)土地利用者不僅承擔(dān)私人成本，也要承擔(dān)自己所造成的社會(huì)成本，從而調(diào)節(jié)市場(chǎng)自身所無(wú)法解決的矛盾和問(wèn)題”(劉洪玉、鄭思齊，2007)。

其次，由于住房產(chǎn)權(quán)是由一系列權(quán)利所組成的“權(quán)利束”，而且這些不同的權(quán)利可以同時(shí)分屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體，因而產(chǎn)權(quán)安排難以解決外部性的問(wèn)題。科斯定理提出，“只要有外部性，所牽涉到的各方就可以聚在一起，進(jìn)行某種安排，借此實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化和確保效率”(斯蒂格利茨，2005)。但是，姑且不論達(dá)成某種安排的交易成本有多高，在權(quán)利分割、相互交織的情形下，產(chǎn)權(quán)安排的形成、實(shí)施都需要公共部門的參與。

再次，住房在消費(fèi)過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)外部性。比如，過(guò)密、不衛(wèi)生等惡劣的居住環(huán)境，不僅影響該住戶的生存環(huán)境，也會(huì)通過(guò)傳染病、犯罪等媒介威脅到周邊住戶的生活環(huán)境，甚至可能危及整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

由于住房在生產(chǎn)、交易、消費(fèi)過(guò)程中都廣泛地存在著外部性，市場(chǎng)本身又難以將其完全內(nèi)部化，因而各國(guó)公共部門都通過(guò)適當(dāng)方式介入住房市場(chǎng)，以增進(jìn)社會(huì)福利。

3.3  為了平衡福利與效率之間的關(guān)系，政府的積極干預(yù)應(yīng)滿足一些條件

這些條件可以歸納為目標(biāo)性條件、制度性條件和工具性條件等三大類。

首先，政府的積極干預(yù)應(yīng)該致力于維護(hù)公共利益。無(wú)論是制定規(guī)則，還是設(shè)立公共機(jī)構(gòu)，建立行政程序，抑或是直接供給公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府都應(yīng)該將目標(biāo)限定在維護(hù)公共利益，否則政府的積極干預(yù)會(huì)產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)。根據(jù)住房的外部性特征以及住房市場(chǎng)的不完備性，政府干預(yù)的范圍僅限于調(diào)控土地資源、明晰產(chǎn)權(quán)制度、引導(dǎo)居住行為以及調(diào)控住房市場(chǎng)。

其次，政府在制度設(shè)計(jì)上要盡力避免利益集團(tuán)的挾持，消除尋租，減少官僚主義。相比企業(yè)等私營(yíng)組織，政府在運(yùn)行中面臨更多制度性的陷阱，這是公共選擇理論提出“政府失靈”的主要原因所在。因而，政府的積極干預(yù)要與政府自身的改革創(chuàng)新同時(shí)推進(jìn)，否則政策本身運(yùn)行的成本會(huì)高于保障政策所能帶來(lái)的福利改善，最終也難以增加整體社會(huì)福利。

再次，政府的積極干預(yù)應(yīng)不斷探索政策工具，尋找到最具有針對(duì)性的有效工具。在不同政策領(lǐng)域，各種政策工具的適用性會(huì)有差異；對(duì)于不同政策受眾，各種政策工具的有效性不盡相同；在不同歷史時(shí)期，各種政策工具的效應(yīng)也不盡一致。因而，只有探索出最具針對(duì)性的政策工具，才能真正促進(jìn)社會(huì)福利。

因此，在建設(shè)福利國(guó)家的進(jìn)程中，西方國(guó)家逐步建成了住房保障體系，住房保障成為公民可依法享受的公共服務(wù)。在具體實(shí)踐上，西方國(guó)家在這個(gè)階段主要采取新建保障性住房的方式。以美國(guó)為例，在1980年之前，公共住房的新建規(guī)模都較大，其中1959年的公共住房新建增幅達(dá)147.9%，1969年的增幅也有87.5%，而在1949年至1979年的30年間，公共住房的增幅高達(dá)600%。直到20世紀(jì)90年代，公共住房新建增幅才回落，并在1996年之后出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)(施瓦茲，2012)。

4  權(quán)利與責(zé)任

在住房保障作為福利制度建設(shè)主要內(nèi)容的時(shí)期，評(píng)判保障的有效性通常采用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，比如是否有效率，是否會(huì)扭曲住房市場(chǎng)，是否應(yīng)該“去商品化”，等等。住房權(quán)的確立和推廣，促成了從政治角度推進(jìn)住房保障體系的發(fā)展。

4.1  住房權(quán)的簡(jiǎn)要發(fā)展歷程

1948年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定，人人有權(quán)享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。盡管只是原則性的規(guī)定，但這被視為住房權(quán)的核心內(nèi)容和基本依據(jù)。其后，經(jīng)歷逐步推進(jìn)和細(xì)化，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在1991年就“適足住房權(quán)”(right to adequate housing)發(fā)表了著名的第4號(hào)意見，不僅對(duì)適足住房權(quán)一詞作出了詳細(xì)的闡釋，而且明確提出了國(guó)家對(duì)住房權(quán)的義務(wù)。到目前為止，全世界有50多個(gè)國(guó)家在憲法中規(guī)定了住房權(quán)(張群，2009)。

4.2  與住房權(quán)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)

在理論研究中，將國(guó)家在住房權(quán)的責(zé)任分解為尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)施等四個(gè)部分。尊重住房權(quán)包括防止非法驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷出、防止一切形式的歧視、大眾參與住房決策等；保護(hù)住房權(quán)包括國(guó)內(nèi)救濟(jì)和國(guó)際法的國(guó)內(nèi)適用、確保所有群體權(quán)利平等、制定承受力基準(zhǔn)等；促進(jìn)住房權(quán)包括制定國(guó)家住房權(quán)戰(zhàn)略、確保土地的充足供應(yīng)等；實(shí)施住房權(quán)包括消除、防止和消滅無(wú)家可歸現(xiàn)象，制訂實(shí)際住房最低標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)住房的建造等(王宏哲，2008)。

4.3  與住房權(quán)相對(duì)應(yīng)的個(gè)人責(zé)任

作為一種福利，人們將住房保障視為一種應(yīng)得之物，既不會(huì)將其與責(zé)任相聯(lián)系，也不會(huì)主動(dòng)地珍惜愛(ài)護(hù)住房保障的載體，這造成了幾方面的后果。第一是保障性住房損毀嚴(yán)重。米爾頓·弗里德曼曾舉了一個(gè)實(shí)例，圣路易斯的普魯斯·艾爾公共住房工程是一個(gè)占地53英畝的公寓群，其設(shè)計(jì)曾獲建筑獎(jiǎng)，然而它毀壞的速度是如此之快，以至于不得不炸掉一部分，看上去像發(fā)生過(guò)巷戰(zhàn)的地方(弗里德曼等，1982)。第二是居住隔離趨勢(shì)不斷加劇，影響社會(huì)融合。第三是社會(huì)排斥現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，影響社會(huì)發(fā)展。

在權(quán)利視角中，住房保障既不是一種恩賜和施舍，也不是用經(jīng)濟(jì)理性算計(jì)的商品，而是一種與責(zé)任相伴隨的權(quán)利。國(guó)家有責(zé)任維護(hù)和履行提供住房保障的義務(wù)，個(gè)人也有責(zé)任維護(hù)和使用好住房保障的載體。所以，從20世紀(jì)90年代以來(lái)，圍繞社會(huì)融合、保障對(duì)象的社區(qū)參與和融入社會(huì)等主題，不少國(guó)家采取了一系列舉措，這與福利時(shí)代的政策有著較明顯的差異。比如，美國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，作為承租條件，除特殊情況(主要包括年齡過(guò)小或過(guò)大、殘障人士、參加提高就業(yè)能力的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、服兵役、懷孕等)以外的所有公共住房居民每個(gè)月必須參加8小時(shí)的社區(qū)服務(wù)。德國(guó)則規(guī)定，申請(qǐng)社會(huì)住房(相當(dāng)于中國(guó)的公租房)的人必須參加社會(huì)服務(wù)(如助老、助殘、社區(qū)衛(wèi)生保潔、社區(qū)保安等)，而且只有達(dá)到一定的積分點(diǎn)數(shù)(相當(dāng)于參加服務(wù)的小時(shí)數(shù))才有資格申請(qǐng)社會(huì)住房。

5  結(jié)論與啟示

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷，指導(dǎo)西方國(guó)家推動(dòng)住房保障體系發(fā)展和設(shè)計(jì)相關(guān)政策的思路經(jīng)歷了演變：在工業(yè)化初期，大量無(wú)產(chǎn)階級(jí)無(wú)房可住或居住簡(jiǎn)陋所帶來(lái)的穩(wěn)定與發(fā)展問(wèn)題較為突出，西方國(guó)家主要采取集中安置產(chǎn)業(yè)工人的方式提供住房服務(wù)；二戰(zhàn)結(jié)束后建設(shè)福利國(guó)家的時(shí)期，各種社會(huì)保障所引發(fā)的福利與效率爭(zhēng)論較為激烈，較多國(guó)家主要采取大規(guī)模新建保障性住房的方式提供住房福利；20世紀(jì)90年代以來(lái)，住房保障衍生了諸多社會(huì)問(wèn)題，權(quán)利與責(zé)任成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，西方國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)政府和保障對(duì)象雙方的責(zé)任，在具體方式上則主要采取貨幣補(bǔ)貼、混合居住等手段。

結(jié)合中國(guó)探索住房保障體系建設(shè)的進(jìn)程，有以下三方面的啟示。

第一，注重體系建設(shè)，逐步調(diào)整完善。從前面的分析可以看到，幾個(gè)西方國(guó)家是經(jīng)歷了幾十年甚至上百年才逐步建立起適應(yīng)各自國(guó)家的傳統(tǒng)和實(shí)際情況的住房保障體系。在這個(gè)過(guò)程中，不少國(guó)家也走了一些彎路，有些國(guó)家時(shí)至今日仍在反思和調(diào)整。作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，我們要在二十年左右的時(shí)間里建成住房保障體系，肯定要面臨巨大的挑戰(zhàn)。而要很好地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，必須注重體系建設(shè)，切忌零敲碎打。盡管無(wú)法全面準(zhǔn)確地設(shè)計(jì)出一個(gè)最優(yōu)的體系方案，有些問(wèn)題的解決也需要逐步推進(jìn)，但對(duì)一些基礎(chǔ)問(wèn)題的思考和判斷應(yīng)有系統(tǒng)性。

第二，重視基礎(chǔ)工作。幾個(gè)西方國(guó)家的發(fā)展經(jīng)歷表明，一些基礎(chǔ)工作的完成是完善住房保障體系的前提，其中包括立法和規(guī)劃，也包括住房普查或調(diào)查。美國(guó)是每?jī)赡觊_展一次住房調(diào)查，每五年開展一次住房普查，英國(guó)、德國(guó)和日本都是每五年開展一次住房普查。從這個(gè)角度看，我們很有必要探索建立起動(dòng)態(tài)化、制度化的住房普查機(jī)制，否則很多政策制定和調(diào)整都面臨側(cè)重定性研判、缺乏定量分析的問(wèn)題。

第三，運(yùn)行機(jī)制的核心是處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。幾個(gè)西方國(guó)家的經(jīng)歷表明，完善的住房保障體系既不是政府大包大攬，也不是政府完全退出。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展變遷，在有些問(wèn)題上形成了基本共識(shí)，比如政府不僅應(yīng)該直面住房問(wèn)題，而且有義務(wù)承擔(dān)住房保障的責(zé)任。在具體的運(yùn)行模式上，幾個(gè)西方國(guó)家目前普遍形成了政府指導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的模式。這是由于這些國(guó)家已經(jīng)走過(guò)了住房短缺的發(fā)展階段，另外社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體發(fā)育較健全，政府具備適當(dāng)后退一步的條件。對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的住房保障體系建設(shè)而言，一方面政府應(yīng)該掌握一定規(guī)模的住房保障實(shí)物量，另一方面要逐步加強(qiáng)政府指導(dǎo)和政策引導(dǎo)的功能，其中就包括培育從事和開展住房保障工作的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體。