西方國家住房保障政策思路的演進(jìn)脈絡(luò)
2016-08-19 00:00:00 ：《中國房地產(chǎn)》學(xué)術(shù)版2016年第2期
現(xiàn)代意義的住房保障是伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程而逐步形成的。工業(yè)革命的起源地——英國在19世紀(jì)末頒布實(shí)施《工人階級(jí)住房法》，授予地方政府占有土地，建造或改造一些適合工人階級(jí)居住的住房，成為現(xiàn)代住房保障的起點(diǎn)。之后，西方國家普遍結(jié)合自身的傳統(tǒng)、國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，不斷發(fā)展和調(diào)整住房保障舉措，由此而形成了豐富多樣的住房保障體系。
作為一種重要的制度安排，各國住房保障體系的構(gòu)建和發(fā)展一直面臨政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等不同維度的權(quán)衡。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷，在不同時(shí)期引導(dǎo)各國權(quán)衡利弊的理念和思想也發(fā)生了演變。通過梳理住房保障政策思路的發(fā)展脈絡(luò)，既可以更加深入地了解西方國家建設(shè)住房保障體系的歷史軌跡和共性因素，也有益于探索和推動(dòng)中國住房保障體系的發(fā)展。
1 概念與框架
在分析國外的住房保障體系之前，有必要對(duì)“保障性住房”這個(gè)基本概念做一點(diǎn)說明。目前，“保障性住房”一般被譯為affordable housing，而中文學(xué)術(shù)界又通常將affordable housing譯為“經(jīng)濟(jì)適用房”。在英語文獻(xiàn)中，相關(guān)的概念有social housing(社會(huì)住房)、public housing(公共住房)、subsidized housing(“補(bǔ)貼型住房”)等。
“社會(huì)住房”是指政府或非政府組織以優(yōu)惠的價(jià)格向公眾出租的住房，其特點(diǎn)在于三個(gè)方面：一是主體既包括政府部門，也包括非政府組織，有些國家甚至還擴(kuò)展到包括私人企業(yè)和房主；二是出租價(jià)格通常低于市場租金；三是主要用于出租。
“公共住房”是指政府以優(yōu)惠價(jià)格向公眾提供的住房。相比社會(huì)住房，它的特點(diǎn)在于主體限定為政府部門，另外既有租賃型住房，也有用于出售住房。“補(bǔ)貼型住房”則泛指享受過各種公共補(bǔ)貼或資助的住房。
但無論是公共住房、社會(huì)住房，還是補(bǔ)貼型住房，都是不同國家在不同時(shí)期，在一定的政策環(huán)境下以緩解城市中低收入家庭住房困難問題為出發(fā)點(diǎn)，通過中央政府或地方政府以各種干預(yù)手段形成的住房政策或住房計(jì)劃下的產(chǎn)物。所以，盡管內(nèi)涵和外延有所差異，但主要目的較為接近，都是為了緩解中低收入群體住房困難問題。
盡管相對(duì)抽象，但指導(dǎo)住房保障體系建設(shè)和發(fā)展的主要思路是對(duì)每個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突出矛盾和主要問題的回應(yīng)，因而政策指導(dǎo)思想的發(fā)展和演進(jìn)來自于實(shí)踐的推進(jìn)。沿著這條脈絡(luò)，可以粗略地將西方國家建設(shè)住房保障體系的政策思路歸納為三個(gè)關(guān)鍵詞：穩(wěn)定、福利、權(quán)利；也可以將不同時(shí)期的政策思路所回應(yīng)的問題歸納為三個(gè)方面：穩(wěn)定與發(fā)展、福利與效率、權(quán)利與責(zé)任(見表1)。
表1：住房保障政策思路的變遷
關(guān)鍵詞 | 主題 | 保障理念 | 主要目的 | 保障對(duì)象 | 保障方式 | |
大致范圍 | 參與程度 | |||||
穩(wěn)定 | 穩(wěn)定與發(fā)展 | 救濟(jì) | 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定 | 產(chǎn)業(yè)工人、無家可歸者 | 被動(dòng)接受 | 集中安置 |
福利 | 福利與效率 | 分享 | 改善收入分配 | 中低收入人群 | 主動(dòng)申請(qǐng) | 新建、補(bǔ)貼 |
權(quán)利 | 權(quán)利與責(zé)任 | 扶持 | 促進(jìn)社會(huì)融合 | 中低收入人群；更加突出中產(chǎn)階層 | 主動(dòng)參與 | 配建、改造、支持購買 |
2 穩(wěn)定與發(fā)展
在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，西方國家面臨產(chǎn)業(yè)工人規(guī)模迅速擴(kuò)大、城市住房資源相對(duì)不足、工人階級(jí)住房條件較差等問題。恩格斯(1995)在《論住宅問題》中就寫道：“一個(gè)古老的文明國家像這樣從工廠手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過渡，并且這個(gè)過渡還由于情況極其順利而加速的時(shí)期，多半也就是‘住房短缺’的時(shí)期。一方面，大批農(nóng)村工人突然被吸引到發(fā)展為工業(yè)中心的大城市里來；另一方面，這些老城市的布局已經(jīng)不適合新的大工業(yè)的條件和與此相應(yīng)的交通；街道在加寬，新的街道在開辟，鐵路穿過市內(nèi)。正當(dāng)工人成群涌入城市的時(shí)候，工人住房卻在大批拆除。于是就突然出現(xiàn)了工人以及以工人為主顧的小商人和小手工業(yè)者的住房短缺”。
大量產(chǎn)業(yè)工人面臨住房問題，會(huì)從幾個(gè)方面影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。
第一，因?yàn)樾l(wèi)生狀況不佳影響產(chǎn)業(yè)工人的身體健康，從而降低工作效率。“歐洲工業(yè)化最早的英國對(duì)于住宅問題起先的認(rèn)識(shí)是住房密度太高，衛(wèi)生狀況惡劣帶來勞動(dòng)力疾病、火災(zāi)等影響勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量的問題。因此，在1868年，英國將鏟除不良住宅的權(quán)限授予了地方醫(yī)務(wù)官，1875年強(qiáng)制購入不良住宅，并直接將鏟除貧民窟的權(quán)限給予地方當(dāng)局”(余南平，2009)。“為了維護(hù)社區(qū)的公共衛(wèi)生，住房改革者認(rèn)為政府應(yīng)該予以干預(yù)，即便一些反對(duì)政府?dāng)U張的人士也支持這一論證。Shaftesbury進(jìn)一步提出，為了保護(hù)人民，可以將部分人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)置之不顧，即：人民的幸福是至高無上的法律(Salus populi suprema lex est)”(Bullock；Read，2010)。
第二，因?yàn)樽》抠|(zhì)量不佳影響安全防范，從而危及城市的安全運(yùn)行。英國曾在17世紀(jì)經(jīng)歷過號(hào)稱史上最嚴(yán)重的倫敦大火，因而面對(duì)產(chǎn)業(yè)工人破陋不堪的住房，許多有識(shí)之士都呼吁要從安全防范的角度改善住房質(zhì)量。新加坡也有類似經(jīng)歷。1961年在河水一帶發(fā)生的一場大火災(zāi)，摧毀了數(shù)以千計(jì)的住房，造成16000人無家可歸。成立于1960年的新加坡建屋發(fā)展局就從興建災(zāi)民家園開始為低收入者提供廉價(jià)住房?！霸诿绹?，住房政策的最早實(shí)例似乎與火災(zāi)威脅有關(guān)?；谥ゼ痈缁馂?zāi)引發(fā)的大災(zāi)難，各級(jí)政府都試圖減少類似災(zāi)害”(格萊澤等，2012)。
第三，因?yàn)樽》抠Y源分配差距過大影響社會(huì)心態(tài)，從而危及社會(huì)穩(wěn)定。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓(1988)曾提出一個(gè)較為著名的判斷：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”。他的理由是，“處于現(xiàn)代化之中的國家的政治動(dòng)亂在很大程度上是渴望和指望之間差距的效應(yīng)，而這一差距是渴望升級(jí)造成的，這一點(diǎn)在現(xiàn)代化早期階段尤其如此”。亨廷頓做出如此分析的經(jīng)驗(yàn)素材大部分來自于西方國家的經(jīng)歷。在現(xiàn)代化初期，因?yàn)榘ㄗ》吭趦?nèi)的各種社會(huì)問題，西方國家各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，促使各國統(tǒng)治者必須采取一些緩和措施。正如英國前首相迪斯累利所言：“茅屋里沒有幸福，宮殿也不得安寧”(The palace is not safe when the cottage is not happy)(張群，2009)。美國前總統(tǒng)赫伯特·克拉克·胡佛在1931年提出：“沒有什么東西比住房對(duì)人們的幸福和社會(huì)的安定更加重要”(杜蒙德，1984)。
在工業(yè)化初期，為了緩和因產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展而形成的階級(jí)對(duì)抗壓力，西方國家先后采取了一些住房保障的措施，包括建造適合產(chǎn)業(yè)工人的住房、修繕和改造破陋住房等。但在這個(gè)階段，住房保障尚未形成“體系”，所采取的措施也只是出于一種工具性的目的，即促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
3 福利與效率
隨著工業(yè)化和城市化不斷深入推進(jìn)，西方國家在前一階段所采取住房保障措施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況和新形勢不再相適應(yīng)，主要有幾個(gè)背景條件。第一，現(xiàn)代民族國家(nationstate)的建設(shè)。相比以往的城邦國家和王朝國家，民族國家更加注重對(duì)公民訴求予以回應(yīng)的政治責(zé)任。第二，兩次世界大戰(zhàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的影響。戰(zhàn)爭的巨大破壞力使更多的工業(yè)化國家接受運(yùn)用社會(huì)福利調(diào)節(jié)資本主義社會(huì)內(nèi)在矛盾的施政理念，由此而形成了福利國家的浪潮。
一般而言，福利國家是指國家承擔(dān)保障其公民享有某些基本福利的責(zé)任。在主要內(nèi)容方面，住房、社會(huì)保障、醫(yī)療和教育被視為福利國家的四大支柱(Kemeny，2001)。但相比其他三大支柱，圍繞住房保障的爭論，無論是在學(xué)術(shù)上，還是在實(shí)踐中，都更為激烈。比如，Torgersen(1987)認(rèn)為“住房是福利國家中一根搖晃的支柱”，而Tony Fahey和Michelle Norris(2009)則提出，住房保障是西方福利國家最關(guān)鍵的政策內(nèi)容。
在福利視野中，有關(guān)住房保障的爭論主要圍繞三個(gè)問題展開：政府是否應(yīng)該提供住房保障；政府提供住房保障是否有效率；福利與效率如何平衡。
3.1 鑒于住房市場的特性，政府應(yīng)該通過提供住房保障來調(diào)節(jié)和管控住房市場
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是尋求最大社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的經(jīng)濟(jì)理論體系，它主要研究如何進(jìn)行資源配置以提高效率，如何進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，以及如何進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)有兩條著名的定理：每一競爭性經(jīng)濟(jì)都是帕累托效率的；給定適當(dāng)?shù)某跏荚俜峙?，每一帕累托效率資源配置都可通過競爭性市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)(斯蒂格利茨，2005)。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)在研究中發(fā)現(xiàn)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)兩條定理得以實(shí)現(xiàn)，至少應(yīng)符合以下條件：市場是完全競爭市場；產(chǎn)品不是公共物品：沒有外部性；完全市場(提供所有的產(chǎn)品和服務(wù)，且提供的成本低于個(gè)人的意愿支付)；沒有信息失靈；沒有失業(yè)和其他宏觀經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)。
相比其他商品市場，住房市場通常被認(rèn)為是一個(gè)典型的不完備市場。有研究者從商品的異質(zhì)性、買賣雙方的壟斷性以及信息不完整性等方面比較了住房市場與普通商品市場之間存在的重大差異(劉洪玉、鄭思齊，2007)。
鑒于住房市場的各種不完備性，以及住房市場出現(xiàn)異常后可能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來的巨大影響，即便是最崇尚自由經(jīng)濟(jì)的政府，也會(huì)通過各種途徑對(duì)住房市場進(jìn)行一定程度的調(diào)節(jié)和管制。
3.2 政府的積極干預(yù)在一定條件下可以促進(jìn)社會(huì)福利
住房是一種特殊的商品，既有私人物品性質(zhì)，又表現(xiàn)出外部性。如果按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中有關(guān)私人物品(private goods)和公共物品(public goods)的區(qū)分，一般意義上的住房是典型的私人物品，同時(shí)具有競爭性與排他性之特征。但是，與大多數(shù)商品有所不同，住房的生產(chǎn)和消費(fèi)過程都存在著廣泛的外部性。
首先，由于住房所賴以依存的土地是共有資源，因而住房的生產(chǎn)過程會(huì)出現(xiàn)邊際社會(huì)收益低于邊際私人收益的問題，亦即負(fù)外部性問題。自19世紀(jì)以來，主要發(fā)達(dá)國家基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)的需要，普遍采取了土地利用管制的措施?！巴恋乩霉苤频漠a(chǎn)生與發(fā)展過程，是為了控制土地使用過程中不可避免的外部效應(yīng)，將其內(nèi)部化，使每個(gè)土地利用者不僅承擔(dān)私人成本，也要承擔(dān)自己所造成的社會(huì)成本，從而調(diào)節(jié)市場自身所無法解決的矛盾和問題”(劉洪玉、鄭思齊，2007)。
其次，由于住房產(chǎn)權(quán)是由一系列權(quán)利所組成的“權(quán)利束”，而且這些不同的權(quán)利可以同時(shí)分屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體，因而產(chǎn)權(quán)安排難以解決外部性的問題?？扑苟ɡ硖岢?，“只要有外部性，所牽涉到的各方就可以聚在一起，進(jìn)行某種安排，借此實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化和確保效率”(斯蒂格利茨，2005)。但是，姑且不論達(dá)成某種安排的交易成本有多高，在權(quán)利分割、相互交織的情形下，產(chǎn)權(quán)安排的形成、實(shí)施都需要公共部門的參與。
再次，住房在消費(fèi)過程中也會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)外部性。比如，過密、不衛(wèi)生等惡劣的居住環(huán)境，不僅影響該住戶的生存環(huán)境，也會(huì)通過傳染病、犯罪等媒介威脅到周邊住戶的生活環(huán)境，甚至可能危及整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。
由于住房在生產(chǎn)、交易、消費(fèi)過程中都廣泛地存在著外部性，市場本身又難以將其完全內(nèi)部化，因而各國公共部門都通過適當(dāng)方式介入住房市場，以增進(jìn)社會(huì)福利。
3.3 為了平衡福利與效率之間的關(guān)系，政府的積極干預(yù)應(yīng)滿足一些條件
這些條件可以歸納為目標(biāo)性條件、制度性條件和工具性條件等三大類。
首先，政府的積極干預(yù)應(yīng)該致力于維護(hù)公共利益。無論是制定規(guī)則，還是設(shè)立公共機(jī)構(gòu)，建立行政程序，抑或是直接供給公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府都應(yīng)該將目標(biāo)限定在維護(hù)公共利益，否則政府的積極干預(yù)會(huì)產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)。根據(jù)住房的外部性特征以及住房市場的不完備性，政府干預(yù)的范圍僅限于調(diào)控土地資源、明晰產(chǎn)權(quán)制度、引導(dǎo)居住行為以及調(diào)控住房市場。
其次，政府在制度設(shè)計(jì)上要盡力避免利益集團(tuán)的挾持，消除尋租，減少官僚主義。相比企業(yè)等私營組織，政府在運(yùn)行中面臨更多制度性的陷阱，這是公共選擇理論提出“政府失靈”的主要原因所在。因而，政府的積極干預(yù)要與政府自身的改革創(chuàng)新同時(shí)推進(jìn)，否則政策本身運(yùn)行的成本會(huì)高于保障政策所能帶來的福利改善，最終也難以增加整體社會(huì)福利。
再次，政府的積極干預(yù)應(yīng)不斷探索政策工具，尋找到最具有針對(duì)性的有效工具。在不同政策領(lǐng)域，各種政策工具的適用性會(huì)有差異；對(duì)于不同政策受眾，各種政策工具的有效性不盡相同；在不同歷史時(shí)期，各種政策工具的效應(yīng)也不盡一致。因而，只有探索出最具針對(duì)性的政策工具，才能真正促進(jìn)社會(huì)福利。
因此，在建設(shè)福利國家的進(jìn)程中，西方國家逐步建成了住房保障體系，住房保障成為公民可依法享受的公共服務(wù)。在具體實(shí)踐上，西方國家在這個(gè)階段主要采取新建保障性住房的方式。以美國為例，在1980年之前，公共住房的新建規(guī)模都較大，其中1959年的公共住房新建增幅達(dá)147.9%，1969年的增幅也有87.5%，而在1949年至1979年的30年間，公共住房的增幅高達(dá)600%。直到20世紀(jì)90年代，公共住房新建增幅才回落，并在1996年之后出現(xiàn)負(fù)增長(施瓦茲，2012)。
4 權(quán)利與責(zé)任
在住房保障作為福利制度建設(shè)主要內(nèi)容的時(shí)期，評(píng)判保障的有效性通常采用經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，比如是否有效率，是否會(huì)扭曲住房市場，是否應(yīng)該“去商品化”，等等。住房權(quán)的確立和推廣，促成了從政治角度推進(jìn)住房保障體系的發(fā)展。
4.1 住房權(quán)的簡要發(fā)展歷程
1948年通過的《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定，人人有權(quán)享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。盡管只是原則性的規(guī)定，但這被視為住房權(quán)的核心內(nèi)容和基本依據(jù)。其后，經(jīng)歷逐步推進(jìn)和細(xì)化，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在1991年就“適足住房權(quán)”(right to adequate housing)發(fā)表了著名的第4號(hào)意見，不僅對(duì)適足住房權(quán)一詞作出了詳細(xì)的闡釋，而且明確提出了國家對(duì)住房權(quán)的義務(wù)。到目前為止，全世界有50多個(gè)國家在憲法中規(guī)定了住房權(quán)(張群，2009)。
4.2 與住房權(quán)相對(duì)應(yīng)的國家義務(wù)
在理論研究中，將國家在住房權(quán)的責(zé)任分解為尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)施等四個(gè)部分。尊重住房權(quán)包括防止非法驅(qū)逐和強(qiáng)迫遷出、防止一切形式的歧視、大眾參與住房決策等；保護(hù)住房權(quán)包括國內(nèi)救濟(jì)和國際法的國內(nèi)適用、確保所有群體權(quán)利平等、制定承受力基準(zhǔn)等；促進(jìn)住房權(quán)包括制定國家住房權(quán)戰(zhàn)略、確保土地的充足供應(yīng)等；實(shí)施住房權(quán)包括消除、防止和消滅無家可歸現(xiàn)象，制訂實(shí)際住房最低標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)住房的建造等(王宏哲，2008)。
4.3 與住房權(quán)相對(duì)應(yīng)的個(gè)人責(zé)任
作為一種福利，人們將住房保障視為一種應(yīng)得之物，既不會(huì)將其與責(zé)任相聯(lián)系，也不會(huì)主動(dòng)地珍惜愛護(hù)住房保障的載體，這造成了幾方面的后果。第一是保障性住房損毀嚴(yán)重。米爾頓·弗里德曼曾舉了一個(gè)實(shí)例，圣路易斯的普魯斯·艾爾公共住房工程是一個(gè)占地53英畝的公寓群，其設(shè)計(jì)曾獲建筑獎(jiǎng)，然而它毀壞的速度是如此之快，以至于不得不炸掉一部分，看上去像發(fā)生過巷戰(zhàn)的地方(弗里德曼等，1982)。第二是居住隔離趨勢不斷加劇，影響社會(huì)融合。第三是社會(huì)排斥現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，影響社會(huì)發(fā)展。
在權(quán)利視角中，住房保障既不是一種恩賜和施舍，也不是用經(jīng)濟(jì)理性算計(jì)的商品，而是一種與責(zé)任相伴隨的權(quán)利。國家有責(zé)任維護(hù)和履行提供住房保障的義務(wù)，個(gè)人也有責(zé)任維護(hù)和使用好住房保障的載體。所以，從20世紀(jì)90年代以來，圍繞社會(huì)融合、保障對(duì)象的社區(qū)參與和融入社會(huì)等主題，不少國家采取了一系列舉措，這與福利時(shí)代的政策有著較明顯的差異。比如，美國的相關(guān)法律規(guī)定，作為承租條件，除特殊情況(主要包括年齡過小或過大、殘障人士、參加提高就業(yè)能力的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、服兵役、懷孕等)以外的所有公共住房居民每個(gè)月必須參加8小時(shí)的社區(qū)服務(wù)。德國則規(guī)定，申請(qǐng)社會(huì)住房(相當(dāng)于中國的公租房)的人必須參加社會(huì)服務(wù)(如助老、助殘、社區(qū)衛(wèi)生保潔、社區(qū)保安等)，而且只有達(dá)到一定的積分點(diǎn)數(shù)(相當(dāng)于參加服務(wù)的小時(shí)數(shù))才有資格申請(qǐng)社會(huì)住房。
5 結(jié)論與啟示
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變遷，指導(dǎo)西方國家推動(dòng)住房保障體系發(fā)展和設(shè)計(jì)相關(guān)政策的思路經(jīng)歷了演變：在工業(yè)化初期，大量無產(chǎn)階級(jí)無房可住或居住簡陋所帶來的穩(wěn)定與發(fā)展問題較為突出，西方國家主要采取集中安置產(chǎn)業(yè)工人的方式提供住房服務(wù)；二戰(zhàn)結(jié)束后建設(shè)福利國家的時(shí)期，各種社會(huì)保障所引發(fā)的福利與效率爭論較為激烈，較多國家主要采取大規(guī)模新建保障性住房的方式提供住房福利；20世紀(jì)90年代以來，住房保障衍生了諸多社會(huì)問題，權(quán)利與責(zé)任成為爭議焦點(diǎn)，西方國家更加強(qiáng)調(diào)政府和保障對(duì)象雙方的責(zé)任，在具體方式上則主要采取貨幣補(bǔ)貼、混合居住等手段。
結(jié)合中國探索住房保障體系建設(shè)的進(jìn)程，有以下三方面的啟示。
第一，注重體系建設(shè)，逐步調(diào)整完善。從前面的分析可以看到，幾個(gè)西方國家是經(jīng)歷了幾十年甚至上百年才逐步建立起適應(yīng)各自國家的傳統(tǒng)和實(shí)際情況的住房保障體系。在這個(gè)過程中，不少國家也走了一些彎路，有些國家時(shí)至今日仍在反思和調(diào)整。作為一個(gè)后發(fā)國家，我們要在二十年左右的時(shí)間里建成住房保障體系，肯定要面臨巨大的挑戰(zhàn)。而要很好地應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，必須注重體系建設(shè)，切忌零敲碎打。盡管無法全面準(zhǔn)確地設(shè)計(jì)出一個(gè)最優(yōu)的體系方案，有些問題的解決也需要逐步推進(jìn)，但對(duì)一些基礎(chǔ)問題的思考和判斷應(yīng)有系統(tǒng)性。
第二，重視基礎(chǔ)工作。幾個(gè)西方國家的發(fā)展經(jīng)歷表明，一些基礎(chǔ)工作的完成是完善住房保障體系的前提，其中包括立法和規(guī)劃，也包括住房普查或調(diào)查。美國是每兩年開展一次住房調(diào)查，每五年開展一次住房普查，英國、德國和日本都是每五年開展一次住房普查。從這個(gè)角度看，我們很有必要探索建立起動(dòng)態(tài)化、制度化的住房普查機(jī)制，否則很多政策制定和調(diào)整都面臨側(cè)重定性研判、缺乏定量分析的問題。
第三，運(yùn)行機(jī)制的核心是處理好政府與市場之間的關(guān)系。幾個(gè)西方國家的經(jīng)歷表明，完善的住房保障體系既不是政府大包大攬，也不是政府完全退出。經(jīng)過幾十年的發(fā)展變遷，在有些問題上形成了基本共識(shí)，比如政府不僅應(yīng)該直面住房問題，而且有義務(wù)承擔(dān)住房保障的責(zé)任。在具體的運(yùn)行模式上，幾個(gè)西方國家目前普遍形成了政府指導(dǎo)、市場運(yùn)作的模式。這是由于這些國家已經(jīng)走過了住房短缺的發(fā)展階段，另外社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場主體發(fā)育較健全，政府具備適當(dāng)后退一步的條件。對(duì)于當(dāng)前中國的住房保障體系建設(shè)而言，一方面政府應(yīng)該掌握一定規(guī)模的住房保障實(shí)物量，另一方面要逐步加強(qiáng)政府指導(dǎo)和政策引導(dǎo)的功能，其中就包括培育從事和開展住房保障工作的社會(huì)組織和市場主體。
作者： 上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院 嚴(yán)榮