開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系及其理想值確定方法完善初探
引言
為切實履行國土資源部門參與宏觀調(diào)控職能，促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用，根據(jù)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）精神，國土資源部于
1 土地集約利用指標體系框架建立目標
目標是工作的方向和基礎，根據(jù)《通知》開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的目的在于為全面落實科學發(fā)展觀，促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用，提高開發(fā)區(qū)土地管理水平，實施開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況動態(tài)監(jiān)控，為審核開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級、建立相關評價考核制度提供依據(jù)，對符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的國家級開發(fā)區(qū)，優(yōu)先安排建設用地指標。因此開發(fā)區(qū)土地集約利用評價目標可以大致歸納為：（1）考察開發(fā)區(qū)土地集約利用水平和現(xiàn)狀；（2）找出開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題，提出提高土地集約利用水平的方向和管理措施；（3）開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的動態(tài)監(jiān)測；(4)為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級審核提供依據(jù)。這些目標的核心在于對開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的評價，要客觀科學、相對公平。筆者認為要從開發(fā)區(qū)設立的目標和土地集約利用的內(nèi)涵及影響因素兩方面來分析指標設置：
1.1 開發(fā)區(qū)設立目標
我國設立開發(fā)區(qū)大致有：⑴經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)；⑵高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；⑶保稅區(qū)；⑷邊境經(jīng)濟合作區(qū)；⑸出口加工區(qū)；⑹其他類開發(fā)區(qū)，而對于我省級開發(fā)區(qū)中的大量工業(yè)園區(qū)可以歸類到經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)或高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)中，以國家級開發(fā)區(qū)的設立目標來總結(jié)各類開發(fā)區(qū)設立目標：
⑴經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)：經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是中國對外開放地區(qū)的組成部分。在開放城市劃定的一塊較小的區(qū)域，集中力量建設完善的基礎設施，創(chuàng)建符合國際水準的投資環(huán)境。通過吸收利用外資，形成以高新技術產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構，成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易的重點區(qū)域；
⑵高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)：國家設立高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是為了營造高新技術產(chǎn)業(yè)化的良好環(huán)境，通過實施包括減免稅等與高科技有關的各項優(yōu)惠政策和完善服務體系，創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢，吸引和聚集人才、技術、資本等產(chǎn)業(yè)化環(huán)境，加速高新技術成果的產(chǎn)業(yè)化；
⑶保稅區(qū)：保稅區(qū)是經(jīng)國務院批準的開展國際貿(mào)易和保稅業(yè)務的區(qū)域，類似于國際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營國際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉儲、加工出口等業(yè)務。目前15個保稅區(qū)已全部啟動運營，成為中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合的新型連接點；
⑷邊境經(jīng)濟合作區(qū)：邊境經(jīng)濟合作區(qū)是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域；
⑸出口加工區(qū)：為促進加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營環(huán)境，鼓勵擴大外貿(mào)出口設立由海關監(jiān)管的區(qū)域；
⑹其他類開發(fā)區(qū)：主要包括一些旅游度假區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、保稅物流區(qū)、港口、臺商投資區(qū)等，除旅游度假區(qū)外，其他開發(fā)區(qū)可以歸類到以上五個類別中，本次探討主要也針對除旅游度假區(qū)外的各類開發(fā)區(qū)。
總結(jié)以上各類國家級開發(fā)區(qū)設立目標大致可以歸納為在城市或地區(qū)中劃定的一塊較小的區(qū)域，集中力量建設完善的基礎設施，通過實施包括減免稅等各項優(yōu)惠政策，完善服務體系，創(chuàng)建高水準的投資環(huán)境，吸引和聚集人才、技術、資本，形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)基地、出口加工基地或貿(mào)易服務基地。很顯然開發(fā)區(qū)設定不是用于一般城市建設，而是根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展需要建立特定產(chǎn)業(yè)或服務貿(mào)易基地，成為各城市或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵、對外開放的窗口和體制改革的試驗田。從土地集約利用角度看，產(chǎn)業(yè)化用地率、產(chǎn)業(yè)化集聚度、產(chǎn)業(yè)化用地投入水平、產(chǎn)業(yè)化用地產(chǎn)出效益等顯然就是考察的重點和指標。但由于開發(fā)區(qū)類型眾多，各開發(fā)區(qū)設立目標是有很大差異的，因此為客觀考察，不同類型開發(fā)區(qū)在指標設置上，特別是二級以上指標應考慮差異性設置。
1.2 土地集約利用的內(nèi)涵及影響因素
土地集約利用是一個相對概念，綜合各位專家學者研究，土地集約利用大致可以表述為在特定時段、特定區(qū)域，在當前和可以預見的未來條件下，在滿足區(qū)域發(fā)展適度規(guī)模、使區(qū)域獲得最大規(guī)模效益和集聚效益基礎上，以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過適度增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑，不斷提高區(qū)域土地利用效率，以期取得更高的經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益和生態(tài)效益（也即綜合效益最大化），因此土地集約利用是一個動態(tài)和相對的概念。從土地集約利用的內(nèi)涵引申出影響土地集約利用的因素大致如下：
(1)土地利用程度：土地利用程度是土地是否集約的最直接、最外在的表征，可以用開發(fā)程度、土地建設程度和土地利用強度等來反映，從開發(fā)區(qū)來看，土地利用率、土地利用強度是比較重要的指標，土地利用強度的兩個主要指標是容積率和建筑密度。在一定限度內(nèi)，土地利用強度越大，集約水平也就越高；一旦超過該限度，土地則被過度開發(fā)利用，最終將降低土地利用的綜合效益；
(2)土地利用結(jié)構和布局合理性：土地利用結(jié)構和布局是指不同用途土地在數(shù)量和空間上的配置狀況，它是土地集約利用的前提條件。如果布局和用地結(jié)構不合理，即使投入再多，容積率和建筑密度再高，也很難達到最佳的利用效果，甚至會出現(xiàn)負效應。開發(fā)區(qū)土地不同于一般綜合性城市用地，土地利用結(jié)構和布局要求也與綜合性城市用地有明顯差異，從開發(fā)區(qū)設立目標看，開發(fā)區(qū)土地利用結(jié)構應以產(chǎn)業(yè)化用地為主，結(jié)合產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求配置配套服務和基礎設施用地，同時考慮產(chǎn)業(yè)聚集要求，實行相關產(chǎn)業(yè)集中，因此產(chǎn)業(yè)用地率（含產(chǎn)業(yè)配套用地率）、產(chǎn)業(yè)用地聚集度是比較重要的評價指標；
(3)土地利用投入水平：土地利用投入主要指影響土地價值和熟度的投入，包括宏觀上的基礎設施、公益設施、環(huán)保設施等投入，微觀上立足于土地之上的企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營投入。土地集約利用所要求的土地投入主要是依靠技術進步和土地使用效率的提高來支持城市經(jīng)濟的發(fā)展，強調(diào)的是對存量土地增加投入以提高土地利用的產(chǎn)出和效率，其投入程度是城市土地集約化利用可持續(xù)進行的重要保障；
(4)土地利用經(jīng)濟效益：土地利用的經(jīng)濟效益是指對城市土地的投入與取得有效產(chǎn)品(或服務)之間的比較。所謂有效產(chǎn)品，是指該產(chǎn)品能為社會所需。從開發(fā)區(qū)來看則表現(xiàn)為在土地上經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值、利潤、利稅。衡量土地集約利用的經(jīng)濟效益，不能單看土地產(chǎn)出的絕對水平，還要考慮該城市的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，即考慮造成產(chǎn)出水平差異和土地利用強度差異不一致的深層原因；
(5)土地利用管理水平：土地利用管理水平是影響土地集約利用程度的重要因素，包括土地的規(guī)劃、市場化供應、建設、監(jiān)管等各方面，科學規(guī)劃、合理開發(fā)、嚴格用途管制、利用全程監(jiān)管、土地節(jié)約集約利用激勵是提高開發(fā)區(qū)土地集約利用的有效手段。土地利用管理水平從評價角度看不能直接量化，而只能通過一些客觀效果指標來實現(xiàn)，如閑置土地率、違法用地率、土地規(guī)劃用途實施率、土地管制用途改變率等；
(6)可持續(xù)性：可持續(xù)性既是社會發(fā)展的要求，也是現(xiàn)代經(jīng)濟的特征。從開發(fā)區(qū)看，可持續(xù)性可以從以下幾個方面考察：①基礎設施投入和保障度，如基礎設施完備度、地均基礎設施投入值等；②產(chǎn)業(yè)先進性，如主導產(chǎn)業(yè)先進性、落后淘汰產(chǎn)業(yè)企業(yè)比率、循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)比率、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度等；③環(huán)保度，如企業(yè)三廢排放達標率，企業(yè)節(jié)能減排比率等；
(7)土地集約利用潛力：城市土地集約利用潛力，在宏觀上是指在現(xiàn)有技術經(jīng)濟條件和規(guī)劃要求下，通過一定手段進一步提高土地使用效率，其大小取決于目前的土地閑置狀況、未來一定時期內(nèi)城市發(fā)展速度與技術應用程度。目前土地集約利用程度越低，土地利用結(jié)構越不合理，土地集約利用潛力越大；未來一定時期內(nèi)可以預見的城市發(fā)展速度越快，城市建設中可供利用的技術越先進，土地集約利用潛力越大。
2 評價指標構建
2.1 評價指標初選
綜合開發(fā)區(qū)設立的目標和土地集約利用的內(nèi)涵及影響因素兩方面，對開發(fā)區(qū)評價指標初選如下表1：
表1 開發(fā)區(qū)評價指標體系初選表
目標 | 指標 | 備注 |
土地利用程度 | 土地開發(fā)率 土地供應率 土地建成率 土地利用率 土地綜合容積率 凈用地容積率 產(chǎn)業(yè)用地容積率 產(chǎn)業(yè)用地密度 …… | 由于開發(fā)區(qū)類型不一樣，各開發(fā)區(qū)應根據(jù)開發(fā)區(qū)類型和產(chǎn)業(yè)狀況設置子目標指標，如容積率指標高新區(qū)可設置高新技術企業(yè)用地容積率、密度，研發(fā)(孵化)用地容積率；工業(yè)園區(qū)可設置工業(yè)用地容積率，保稅區(qū)設置倉儲加工用地容積率等，為便于開發(fā)區(qū)比較也可統(tǒng)一為產(chǎn)業(yè)用地容積率 |
土地利用結(jié)構和布局合理性 | 產(chǎn)業(yè)用地率 產(chǎn)業(yè)及配套用地率； 非產(chǎn)業(yè)及配套用地率 主導產(chǎn)業(yè)用地率 產(chǎn)業(yè)用地聚集度 …… | 產(chǎn)業(yè)配套用地應包括道路、鐵路、貨場、碼頭等交通基礎設施用地、水電氣訊基礎設施用地及為直接產(chǎn)業(yè)服務的用地，也包括開發(fā)區(qū)管理部門用地 |
土地利用投入水平 | 基礎設施投入強度 環(huán)保設施投入強度 公益設施投入強度 產(chǎn)業(yè)項目固定資產(chǎn)投入強度 …… | |
土地利用經(jīng)濟效益 | 產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強度（產(chǎn)值、增加值、利稅、利潤等） 存量產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出平均增長率 …… | 產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強度應根據(jù)開發(fā)區(qū)類型、產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)出標準方面考慮設置，如工業(yè)園區(qū)可考慮工業(yè)總產(chǎn)值、增加值，利稅等，而金融貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)則應考慮營業(yè)收入、增加值等 |
土地利用管理水平 | 閑置土地處置率 到期項目用地處置率 產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃實施率 產(chǎn)業(yè)用地利用強度達標率 有償使用土地達標率 產(chǎn)業(yè)用地招拍掛達標率 …… | |
可持續(xù)性 | 基礎設施完備度 先進產(chǎn)業(yè)用地比率 落后淘汰產(chǎn)業(yè)用地率 循環(huán)經(jīng)濟用地率 三廢排放達標用地率 節(jié)能減排達標用地率 …… | |
土地集約利用潛力 | 土地集約利用潛力是土地規(guī)劃、供應政策、土地利用程度、管理監(jiān)督水平、土地利用結(jié)構和布局、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素的綜合體現(xiàn)，也受建設中可供利用的技術的影響，在開發(fā)區(qū)評價中不易用指標納入綜合量化，《規(guī)程（試行）》單獨從用地潛力規(guī)模、尚可供地年數(shù)等方面來考察 |
2.2 指標體系構建原則
反映開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況的因素眾多，但從評價的角度并不是評價指標越多越好，評價指標的選取在能直接或間接地反映土地利用的集約水平狀況的必要條件下，指標本身同時還應兼?zhèn)溆行耘c合理性，從評價原理和評價目標上分析，評價指標的選取應遵循以下幾個原則：
⑴綜合性與主導性相結(jié)合
評價指標應覆蓋反映影響土地集約利用的的主要核心方面，包括土地利用程度、土地利用結(jié)構和布局合理性、土地利用投入水平、土地利用經(jīng)濟效益、土地利用管理水平及可持續(xù)性等。但由于影響因素眾多，同時我國開發(fā)區(qū)類型多，土地利用類型條件復雜，即使考慮得很細也很難覆蓋全部情況，而且指標越細誤差就越大，因此還必須結(jié)合主導型原則，選取對開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的核心指標。
⑵ 可比性
評價的目的就是在于對各開發(fā)區(qū)集約利用狀況進行量化表現(xiàn)，因此指標可比性是必須的，可比性不僅表現(xiàn)在開發(fā)區(qū)本身具有歷史可比，還表現(xiàn)在能體現(xiàn)全國各類開發(fā)區(qū)或地區(qū)上的差異，以促進開發(fā)區(qū)查找管理上或土地利用上的問題，通過經(jīng)濟、法規(guī)等各方面加強措施，達到改善經(jīng)營管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高開發(fā)區(qū)土地利用效率和經(jīng)濟效益的目的。由于我國開發(fā)區(qū)類型多，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)狀況差異大、經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，篩選對全國所有開發(fā)區(qū)的具有可比適用的指標是很難的，可以考慮在二三級子目標指標上根據(jù)開發(fā)區(qū)類型來確定。
⑶ 可操作性
指標設立必須考慮該指標在技術上、政策上具有可操作性，指標各項數(shù)據(jù)來源具有可收集、可統(tǒng)計性，同時還應考慮數(shù)據(jù)的客觀性、準確性和科學性，盡量減少數(shù)據(jù)來源的人為性，不然即使指標在理論上具有很直觀反映土地集約狀況，但由于數(shù)據(jù)來源困難，操作上人為性很大，仍然達不到客觀評價的目的。
⑷動態(tài)性
根據(jù)《通知》要求，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價不僅在于“全面掌握開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，推動開發(fā)區(qū)土地利用管理基礎信息建設”，還要求“為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級審核、動態(tài)監(jiān)控及有關政策制定提供依據(jù)”，對開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況實施動態(tài)監(jiān)控也是評價的方向之一，因此設置指標必須考慮動態(tài)性，以便于各輪評價的縱向比較。
⑸ 獨立性
評價的技術路線就是通過評價指標體系，對各指標的實際值與理想值進行相比和無量綱處理，賦予指標權重，然后進行加權合成，求得開發(fā)區(qū)土地集約利用綜合指數(shù)值，來綜合反映開發(fā)區(qū)集約水平，因此各指標應獨立反映影響開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的某個方面，指標之間不應具有反映集約狀況的重疊性。
2.3 備選指標體系構建
根據(jù)初選的指標體系，結(jié)合指標體系構建原則進行篩選，確定開發(fā)區(qū)核心評價備選指標體系，如下表2：
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