農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究與探討
摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究勢在必行，可借鑒相對成熟的國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究經(jīng)驗(yàn)，探索求新以反映農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的特色；借助集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究成果逐步建立、建全地價(jià)體系和地價(jià)評估體系。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán) 基準(zhǔn)地價(jià) 借鑒 特色
眾所周知，在土地二元所有制國情下，土地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的核心問題之一就是價(jià)格的問題。目前，作為國有建設(shè)用地，有關(guān)地價(jià)研究和地價(jià)管理可遵從國家標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》及相關(guān)管理規(guī)定；而作為農(nóng)村集體建設(shè)用地，地價(jià)管理和地價(jià)評估研究落后于土地市場，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已較普遍發(fā)生的當(dāng)前，尋價(jià)的途徑、定價(jià)的依據(jù)、價(jià)格體系的建立等問題尚需一一研究、解決。
一、 基準(zhǔn)地價(jià)研究勢在必行
應(yīng)該說，借鑒相對成熟的國有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格研究經(jīng)驗(yàn)，在開展農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格研究和建立價(jià)格體系時(shí)，率先啟動對基準(zhǔn)地價(jià)的研究，可以取得綱舉目張的效果，具有客觀的現(xiàn)實(shí)性。
基準(zhǔn)地價(jià)，畢竟是國家或政府為規(guī)范土地市場而制定的一種法定、公示價(jià)格，實(shí)踐證明，它對政府平衡和管理國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場起到了積極作用。同理，研究并制定農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，一方面可推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，真正維護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益。另一方面，還為流轉(zhuǎn)中稅費(fèi)征收提供量化依據(jù)，并保證價(jià)格信號對市場的正確引導(dǎo)，維護(hù)市場穩(wěn)定。再有，對集體用地地價(jià)管理和地價(jià)評估管理而言，基準(zhǔn)地價(jià)具有基礎(chǔ)、核心價(jià)格的作用。
因此，應(yīng)將對農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究工作列為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，這不僅是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，還能為建立集體建設(shè)用地地價(jià)體系和地價(jià)評估體系奠定基礎(chǔ)，勢在必行。
二、 基準(zhǔn)地價(jià)特色認(rèn)識
（一） 評估對象與評估思路：
1、評估對象
一般的，為實(shí)現(xiàn)全域覆蓋，在一定行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地范圍外的農(nóng)村集體建設(shè)用地均應(yīng)納入作業(yè)評價(jià)范圍。作為評估對象，這些廣泛分布的存量集體建設(shè)用地（不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地）有別于國有建設(shè)用地，其在地域分布及流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)方向上存在差異。以全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革區(qū)成都市為例，集體建設(shè)用地可歸納為兩類：先拆院并院、土地整理集中再流轉(zhuǎn)使用的集中區(qū)土地和以零星方式流轉(zhuǎn)使用的土地。
第一類，集中使用區(qū)建設(shè)用地。主要指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理專項(xiàng)規(guī)劃，通過拆院并院和土地整理方式，將原有零星分散的宅基地和其它集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，原宅基地和其它集體建設(shè)用地面積扣除新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地面積后，節(jié)約的集體建設(shè)用地按城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤的方式，在規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)中使用的土地，其具有一定規(guī)模、成片使用。
第二類，零星建設(shè)用地。指正在使用或廢棄使用的零星宅基地及其它零星建設(shè)用地，如在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育改革進(jìn)程中已廢棄或利用率不高的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、教育醫(yī)療用地等，其游離在規(guī)劃集中使用區(qū)之外，呈小規(guī)模甚至單宗分布格局。
顯而易見，兩類建設(shè)用地在地域表現(xiàn)或取得方式、流轉(zhuǎn)形式上的存在差異，可順勢分別就這兩個(gè)類別的地價(jià)開展研究，即集體建設(shè)用地集中使用區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)、零星集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)。
綜上所述，對農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)可進(jìn)行差異性分類，按不同類別分別進(jìn)行研究。
2、評估思路
參考《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，并借鑒國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究經(jīng)驗(yàn)，基準(zhǔn)地價(jià)測評通常采用收益法、市場比較法、成本逼近法、剩余法等方法。但在農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)測評研究時(shí)不可避免的會遭遇技術(shù)瓶頸，即相關(guān)參數(shù)確定的依據(jù)不充分、測評方法難以選擇，與此相對應(yīng)的背景是目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚處于初期階段，不少的流轉(zhuǎn)案例發(fā)生于隱形市場、議價(jià)也極其隨意，包括法律支持、市場交易平臺與市場交易資料等均缺失。
為解決這一難題，應(yīng)對評估對象即農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行全方位的審視，通過梳理農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)方向乃至處置方式，結(jié)合地方政府出臺的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）及相關(guān)政策，深度剖析集體建設(shè)用地的取得背景、價(jià)格形成機(jī)制、流轉(zhuǎn)中作為土地使用權(quán)價(jià)格的表現(xiàn)方式等特點(diǎn)，以此為突破口，得到易于操作、最為簡捷的評估思路。比如,借助前述分析，在對不同類別基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行測評時(shí)，評估思路也就有所區(qū)別。對集體建設(shè)用地集中使用區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，通過還原其集中使用土地的形成（取得）過程，即考慮拆舊區(qū)（涉及地面附著物賠償、耕地復(fù)墾等成本）、建新區(qū)（涉及地面附著物補(bǔ)償、公共及基礎(chǔ)設(shè)施配套、新居住區(qū)住房建設(shè)費(fèi)等成本）這兩大基本成本，借用成本法的計(jì)算思路即可獲得重要的測算途徑。而對零星集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，可模擬宅基地整合、收購舊房置換新房的流轉(zhuǎn)方式，利用等價(jià)交換原則，借用剩余法（剝離法）思路，將置換取得的新住房總價(jià)格扣減舊住房建筑物價(jià)格及原宅基地的復(fù)墾費(fèi)等費(fèi)用，也可得到最簡捷的測評途徑。
總之，在對集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評估時(shí)，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)階段地方政府對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理政策，認(rèn)真分析集體建設(shè)用地在成本取得、價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)方向上的特點(diǎn)，通過模擬、還原方式探索求新，拓展新的評估思路，彌補(bǔ)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場資料先天不足的缺陷。
（二）地價(jià)內(nèi)涵的界定。
對集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)研究時(shí)，可借鑒國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)價(jià)格定義進(jìn)行地價(jià)內(nèi)涵的界定。當(dāng)然，考慮到集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)特點(diǎn)和現(xiàn)行相關(guān)管理政策，除設(shè)定估價(jià)基準(zhǔn)日外，還應(yīng)對地價(jià)內(nèi)涵中的其它內(nèi)容逐一分析。
1、 土地用途
根據(jù)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地相同，農(nóng)村集體建設(shè)用地中，商服、工業(yè)等用地功能明了，作為主要的用途類別認(rèn)定是明確的，唯有提供居住保障功能的居住用地（宅基地）是否列為評價(jià)用地類別存在爭議、有較大分歧。因?yàn)?，按現(xiàn)行法律、法規(guī)和管理政策規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā)；宅基地不得買賣、轉(zhuǎn)讓，不少人認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地中居住類用地（含宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律障礙而無研究意義。但在現(xiàn)實(shí)和未來農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，在一定條件下存在、也不可回避包括宅基地在內(nèi)的居住用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、確價(jià)問題
例如，集中使用區(qū)居住用地使用權(quán)可能通過包括買賣、出租、置換等方式在不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)；另外集中使用區(qū)修建的居住用房對外出租情況也有發(fā)生。再如，零星宅基地因無償取得而無價(jià)格的慣例已被打破，農(nóng)村房屋買賣、地隨房走的轉(zhuǎn)讓價(jià)格中土地即宅基地使用權(quán)價(jià)格凸現(xiàn)。更現(xiàn)實(shí)的是，從政策管理層面看，一些地方政府關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)管理用地流轉(zhuǎn)管理辦法中已允許包括宅基地、居住用地在一定條件下通過房屋出租、聯(lián)建等方式流轉(zhuǎn)，也涉及確價(jià)問題。比如，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010.3.2）中指出，“允許自治組織對新申請宅基地的住房開展宅基地有償使用試點(diǎn)”、“對村莊內(nèi)現(xiàn)有各類建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整置換的，應(yīng)對土地、房屋價(jià)格進(jìn)行評估……在留足村民必須居住用地（宅基地）前提下，其它土地可依法用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但不得用于商品住宅開發(fā)”。
因此，基于客觀現(xiàn)狀和相關(guān)管理文件的指引，居住用地（含宅基地）應(yīng)該作為農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的一大用地類別進(jìn)行研究。
2、 土地權(quán)利狀況
參考地方政府已公布實(shí)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地按要求應(yīng)按有償（出讓）方式流轉(zhuǎn)。因此，土地權(quán)利狀況應(yīng)按有償（出讓）、無他項(xiàng)權(quán)利限制設(shè)定，以最大化體現(xiàn)集體土地所有者的權(quán)能。
當(dāng)然，作為零星集體建設(shè)用地，需特別關(guān)注其權(quán)利狀況的特點(diǎn)。由于零星集體建設(shè)用地就取得方式看，以無償劃撥為主，流轉(zhuǎn)也多因整合、置換、收購等引起，因此考慮現(xiàn)行政策規(guī)定及基準(zhǔn)地價(jià)的現(xiàn)時(shí)指導(dǎo)性，對零星集體建設(shè)用地土地的權(quán)利狀況宜按劃撥、無他項(xiàng)權(quán)利限制設(shè)定。
3、 使用年期
農(nóng)村集體建設(shè)用地要實(shí)行有償流轉(zhuǎn)，就必須考慮取得土地使用權(quán)的使用年期，并與國有土地使用權(quán)使用期限銜接，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、完整的土地流轉(zhuǎn)市場打下基礎(chǔ)。參考《中華人民共和國國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，可以確定不同土地用途使用年期為對應(yīng)國有土地最高使用年期，即商業(yè)40年，工業(yè)50年，居住用地70年。
值得注意的是，按現(xiàn)行法律法規(guī)，村民在取得宅基地使用權(quán)后，作為使用權(quán)人有長期使用的權(quán)利，因此，遵循合法性原則，宅基地使用年期宜界定為長期（無使用年期限制）。至于宅基地以外的其它零星建設(shè)用地，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、公共配套設(shè)施用地等，歷史上大多無償劃撥取得、未作使用年期上的規(guī)定，結(jié)合其未來可能流轉(zhuǎn)方式（以整合、置換為主），我們也可將使用年期按長期（無使用年期限制）設(shè)定。
4、容積率
可參照城鄉(xiāng)規(guī)劃確定容積率水平。需注意的是，鑒于農(nóng)村集體建設(shè)用地幅員廣闊，應(yīng)根據(jù)地形、地勢變化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃特點(diǎn)，反映出區(qū)域空間如平壩、丘陵、山地區(qū)規(guī)劃容積率變化情況，體現(xiàn)土地使用強(qiáng)度差異。
5、開發(fā)程度
同國有建設(shè)用地相似，主要考慮通電、通水、通路，場地平整等相關(guān)因素，具體可結(jié)合評價(jià)區(qū)域土地平均開發(fā)狀況確定開發(fā)程度。需強(qiáng)調(diào)的是，為準(zhǔn)確反映土地開發(fā)程度對地價(jià)的影響，應(yīng)認(rèn)真研究地方政府現(xiàn)行有關(guān)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)規(guī)定。
目前地方政府作為現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理者與基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)環(huán)境建設(shè)的投資者，按投資與收益相統(tǒng)一的分配原則，往往要參與對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配。據(jù)了解，不同地方有不同分配形式。有的地方政府是按集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成交價(jià)的一定比例收取，這種情況可按評價(jià)區(qū)域土地平均開發(fā)狀況設(shè)定相應(yīng)的土地開發(fā)程度。有的地方政府則是在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成交價(jià)之外向土地授讓人另行收繳土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入涉及的相關(guān)配套費(fèi)。例成都市，據(jù)成都市人民政府成府發(fā)（2009）32號文《成都市人民政府工作報(bào)告批轉(zhuǎn)市國土局等部門關(guān)于我市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收取公共設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)及耕地保護(hù)金指導(dǎo)意見（試行）的通知》，在初次流轉(zhuǎn)款之外，由集體建設(shè)用地授讓人按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納公共設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)配套會費(fèi)及耕地保護(hù)金，前者為成交價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)、租金）的10—15%，后者為成交價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)、租金）2%。由此可見，這種土地流轉(zhuǎn)成交價(jià)中不涉及政府因市政配套投入而發(fā)生的分配，即土地價(jià)格中不含土地公共、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。所以，土地開發(fā)程度可界定為“生地”或“場平地”。
總之，在對集體建設(shè)用地土地開發(fā)程度進(jìn)行界定時(shí)，應(yīng)關(guān)注流轉(zhuǎn)成交價(jià)格的構(gòu)成及分配，不能一概而論，以保證基準(zhǔn)地價(jià)的客觀現(xiàn)實(shí)性。
三、 基準(zhǔn)地價(jià)評價(jià)工作延伸思考
（一）基準(zhǔn)地價(jià)與征地補(bǔ)償價(jià)格
就概念而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格與征地補(bǔ)償價(jià)格有明顯區(qū)別。一方面，前者為使用權(quán)價(jià)格、系“部分價(jià)格”，后者是所有權(quán)價(jià)格即“完整價(jià)格”，作為終結(jié)、買斷價(jià)格較前者至少多出在征地時(shí)發(fā)生的新征建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、人員社保安置費(fèi)。另一方面，以涉及的地類看，前者僅涉及用地效益、取得成本相對較高的建設(shè)用地部分，而后者還可能涉及農(nóng)用地、未利用地等，從不同地類的成本取得角度看兩者也難以對等。
但在農(nóng)村實(shí)踐操作、尤其源于農(nóng)村基層的意見反饋看，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)與征地價(jià)格數(shù)據(jù)沖突較大，也容易被簡單的進(jìn)行數(shù)據(jù)比較，可能對國家的征地工作帶來一些影響。當(dāng)然，既有的國家征地政策及征地操作是否存在對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償過低的問題，值得反省。
（二）基準(zhǔn)地價(jià)與價(jià)格機(jī)制
1、實(shí)行公示地價(jià)制度
運(yùn)用科學(xué)的方法確立與國有建設(shè)用地相協(xié)調(diào)的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，由各地政府、國土資源管理部門審核、定期公布，并適時(shí)調(diào)整，以期對市場價(jià)格進(jìn)行正確引導(dǎo)、維護(hù)市場穩(wěn)定。
2、 逐步建立地價(jià)體系和地價(jià)評估體系
目前，從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)類型看，可細(xì)分為與國有建設(shè)用地相似的劃撥、出讓、租賃、入股等使用權(quán)類型，借助基準(zhǔn)地價(jià)研究成果，認(rèn)真研究各類使用權(quán)價(jià)格的特點(diǎn)以逐步建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)體系和地價(jià)評估體系。例如，對最活躍、最普遍的農(nóng)村集體建設(shè)用地出租涉及的租賃價(jià)格。根據(jù)《合同法》相關(guān)規(guī)定，租賃期限不得超過20年，在現(xiàn)實(shí)中，為利于租賃當(dāng)事人認(rèn)清租賃與出讓的區(qū)別，防止、杜絕以租代出讓，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，20年租賃使用權(quán)即為使用年期上限。再如，在對租賃價(jià)格進(jìn)行測評時(shí)，應(yīng)考慮現(xiàn)行法律、法規(guī)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策方面支持力度的有限性，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)相對較大，目前集體建設(shè)用地投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)高于國有建設(shè)用地，故在土地還原率取值方面應(yīng)有所體現(xiàn)。
3、 實(shí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)最低保護(hù)價(jià)制度
一方面，為避免集體土地資產(chǎn)流失，保護(hù)土地所有者、使用者合法權(quán)利；另一方面，考慮集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)初期的這一時(shí)代特點(diǎn)，借鑒國家對國有工業(yè)用地制訂有最低出讓價(jià)底價(jià)的思路，可參考集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果制定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)，并注意適時(shí)調(diào)整。
4、 建立評估及備案制度
確權(quán)定價(jià)是建立土地市場的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，積極開展對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)評估，逐步建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)評估制度將有助于對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范管理和市場秩序的維護(hù)。比如，目前應(yīng)要求涉及作價(jià)入股、抵押等對社會穩(wěn)定影響較大的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，采用以基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法為主的評估方法進(jìn)行評估。同時(shí)，通過評估備案制度，規(guī)范評估操作和積累相關(guān)管理信息，為推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展提供服務(wù)配套保證。
作者：徐濤
日期：二O一O年六月