城市地下空間使用權(quán)評估探討
2016-08-19 00:00:00 本網(wǎng)站
作者：杜云川 周燕
摘要：地下空間使用權(quán)為一種特殊的土地使用權(quán)類型，現(xiàn)有的地價(jià)評估理論和評估方法在地下空間使用權(quán)估價(jià)實(shí)務(wù)中均有一定局限性。本文結(jié)合地下空間使用權(quán)的立法狀況、現(xiàn)行地價(jià)管理政策、價(jià)格影響因素、評估方法適用性及估價(jià)實(shí)務(wù)操作等方面對城市地下空間使用權(quán)的估價(jià)思路進(jìn)行探討。
一、立法狀況及地價(jià)管理政策
（一）地下空間使用權(quán)的立法狀況
地下空間使用權(quán)是指民事主體依法取得的土地地表之下一定范圍內(nèi)空間的使用、收益和處分的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)也是一種地下建設(shè)用地使用權(quán)。我國地下空間使用權(quán)相關(guān)的立法狀況如下：
1、建設(shè)部 1997年10月 《城市地下空間管理規(guī)定》 專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)及工程管理，為加強(qiáng)對城市地下空間開發(fā)利用的管理,合理開發(fā)城市地下空間資源提供了法律依據(jù)。但對地下空間開發(fā)利用本身的權(quán)利性質(zhì)及權(quán)利取得程序等內(nèi)容沒有進(jìn)行界定與規(guī)范。
2、2007年3月16日頒布的《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！?從本條文可以看出，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)屬建設(shè)用地使用權(quán)的一類，是位于地下的建設(shè)用地使用權(quán)。
3、2007年10月28日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于城市地下空間的開發(fā)和利用做了原則性的規(guī)定，要求地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃并履行規(guī)劃審批手續(xù)。
4、《土地登記辦法》根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條和第一百三十八條的規(guī)定，將宗地明確定義為土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間，使宗地不再僅僅是一個(gè)平面的概念，而且還是一個(gè)立體的三維的空間概念。因此土地登記不僅要登記土地平面的四至界限，而且要登記土地的上下立體空間，從而解決了地上、地下設(shè)立的土地權(quán)利的登記問題。
4、《土地登記辦法》根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條和第一百三十八條的規(guī)定，將宗地明確定義為土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間，使宗地不再僅僅是一個(gè)平面的概念，而且還是一個(gè)立體的三維的空間概念。因此土地登記不僅要登記土地平面的四至界限，而且要登記土地的上下立體空間，從而解決了地上、地下設(shè)立的土地權(quán)利的登記問題。
5、新版《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》GB/T 18508-2014中對地價(jià)定義進(jìn)行了新的界定，即地價(jià)為在市場條件下形成的土地權(quán)利價(jià)格，無特殊說明下，指公開市場條件下形成的，一定年期建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利價(jià)格，其空間內(nèi)涵包括地表及地上、地下的一定范圍，也可依據(jù)權(quán)屬劃分，單獨(dú)界定為地下空間使用權(quán)或空中使用權(quán)價(jià)格。從規(guī)程來看，地下空間使用權(quán)即指地下建設(shè)用地使用權(quán)。
總體來說，我國法律法規(guī)對地下空間使用權(quán)僅進(jìn)行了原則性規(guī)定，對具體的權(quán)屬取得、開發(fā)利用、權(quán)能差異等方面未進(jìn)行更細(xì)的規(guī)定，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》僅提到了地價(jià)評估的空間內(nèi)涵包括地表及地上、地下的一定范圍，地下空間使用權(quán)為建設(shè)用地使用權(quán)的一類，但規(guī)程對地下空間使用權(quán)的評估技術(shù)思路未進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)際操作缺乏依據(jù)。
（二）、地下空間使用權(quán)的地價(jià)管理政策
目前，全國各地對地下空間使用權(quán)的價(jià)格管理政策不盡相同，主要包括：
1、根據(jù)地下空間使用權(quán)的開發(fā)樓層深度，按相應(yīng)用途地面基準(zhǔn)地價(jià)或樓面地價(jià)的一定比例計(jì)算土地價(jià)款或土地出讓金。如深圳，地下空間部分按照建筑類型對應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以修正系數(shù)0.5予以修正；如無錫，單建地下空間商業(yè)開發(fā)工程，負(fù)一層土地出讓金按照所在區(qū)域區(qū)段基準(zhǔn)地價(jià)相對應(yīng)用途樓面地價(jià)（容積率2.0）的50%確定，負(fù)二層按照負(fù)一層的50%確定，并依此類推。
2、地下部分建筑面積按一定系數(shù)折算入容積率，與地面建筑統(tǒng)一核算土地出讓金。如寧波，利用地下空間從事商業(yè)等經(jīng)營性活動的，該部分建筑面積按0.6系數(shù)折算入容積率，與地面建筑統(tǒng)一核算土地出讓金。
3、采用評估確定地價(jià)。許多中小城市未建立地下空間使用權(quán)的地價(jià)指導(dǎo)政策，一般通過專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評估確定，對于部分大中城市，單獨(dú)出讓的地下空間使用權(quán)地價(jià)也通過評估機(jī)構(gòu)評估確定。
總體來看，各地地價(jià)管理政策不盡相同，大部分以統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)，按一定的比例確定地價(jià)水平，很難體現(xiàn)各個(gè)地塊的實(shí)際情況和個(gè)體差異，且基準(zhǔn)地價(jià)的穩(wěn)定性、滯后性不能及時(shí)反映出地塊的實(shí)時(shí)地價(jià)水平。
二、地下空間使用權(quán)分類
（一）地下空間使用權(quán)按是否盈利分為盈利性和非盈利性地下空間使用權(quán)。
盈利性地下空間使用權(quán)主要包括地下商場、地下停車場、地下辦公用房、地下倉儲用房、地鐵沿線房地產(chǎn)涉及的使用權(quán)；非盈利性地下空間使用權(quán)主要包括交通設(shè)施、市政設(shè)施等涉及的地下空間使用權(quán)，如地鐵、地下步道、人防設(shè)施、地下燃?xì)?、排污、通訊管線設(shè)施等。
地下空間使用權(quán)的非盈利性設(shè)施主要是公用或公益設(shè)施，該類用地一般以劃撥方式直接供地，很少涉及地價(jià)評估，不存在實(shí)際操作意義，因此，本文主要探討的是盈利性地下空間使用權(quán)評估。
（二）地下空間使用權(quán)按是否與地表土地使用權(quán)一并開發(fā)分為結(jié)建和單建。
結(jié)建地下空間使用權(quán)，即結(jié)合地面建筑一并開發(fā)的地下空間使用權(quán)；單建是獨(dú)立開發(fā)的地下空間使用權(quán)，不與地表土地一并開發(fā)。目前，我國大部分有償使用的商業(yè)、住宅用地一般都以結(jié)建為主，在一級土地市場出讓時(shí)，受讓方一并取得受讓地塊的地表使用權(quán)及其地下空間使用權(quán)，并按城市規(guī)劃要求，整體進(jìn)行開發(fā)利用。
單建式地下空間使用權(quán)主要針對地面為綠地、廣場、公園、道路或歷史文物保護(hù)區(qū)等地面無法進(jìn)行房屋建設(shè)的，可以獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下空間使用權(quán)。
一般來說，結(jié)建性地下空間使用權(quán)一般與地表土地使用權(quán)一并進(jìn)行出讓，一并進(jìn)行開發(fā)利用，其地價(jià)已經(jīng)隱含在地表土地使用權(quán)價(jià)格中，一般很少單獨(dú)作價(jià)。因此，本文所探討的主要是單建式地下空間使用權(quán)的價(jià)格評估。
三、地下空間使用權(quán)價(jià)格影響因素
根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，影響城市土地價(jià)格的因素包括一般因素、區(qū)域因素和個(gè)別因素，城市地下空間使用權(quán)作為一種特殊的城市土地使用權(quán)類型，其價(jià)格的影響因素主要包括：
1、一般因素
包括人口、行政區(qū)劃、城市發(fā)展過程、地理位置、自然條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況、土地利用規(guī)劃及計(jì)劃、社會及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。尤其需關(guān)注國家和當(dāng)?shù)氐耐恋乜臻g利用政策、地下空間規(guī)劃管理規(guī)定等。
2、區(qū)域因素
主要包括城市繁華程度及區(qū)域在城市中的位置交通條件、公共及基礎(chǔ)設(shè)施水平、區(qū)域環(huán)境條件、土地使用限制和自然條件等。
3、個(gè)別因素
主要包括與宗地相關(guān)的自然條件、市政設(shè)施條件、宗地面積、宗地形狀、地質(zhì)條件、使用限制和宗地位置等。除上述因素之外，尤其需關(guān)注地下空間使用權(quán)的規(guī)劃條件（用途、容積率、地下深度、層數(shù)）、工程建設(shè)條件、垂直區(qū)位、上蓋物業(yè)、地上空間土地的利用狀況以及產(chǎn)權(quán)狀況等。
四、評估方法適用性及難點(diǎn)分析
根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，結(jié)合地下空間使用權(quán)特點(diǎn)，地下空間使用權(quán)常用的評估方法主要包括市場比較法、剩余法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法和收益還原法，各個(gè)方法的適用性及難點(diǎn)如下：
（一）基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法
基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法適用于已建立完善基準(zhǔn)地價(jià)體系、且基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)效性強(qiáng)、可反映區(qū)域地價(jià)水平的區(qū)域，其測算思路通常是先通過基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法測算出地下空間使用權(quán)對應(yīng)用途的地表土地使用權(quán)（比較宗地）價(jià)格，再進(jìn)行差異比較修正到地下空間使用權(quán)價(jià)格。該方法是根據(jù)替代性原則，采用間接比較的方式測算出的地價(jià)，評估原理簡單明了，被大多數(shù)評估機(jī)構(gòu)所認(rèn)可，目前大部分地區(qū)的地價(jià)管理政策中地下空間使用權(quán)出讓金交納規(guī)定也是基于這一原理。如果當(dāng)?shù)卣械叵驴臻g使用權(quán)價(jià)格與基準(zhǔn)地價(jià)的比例規(guī)定，可參照規(guī)定執(zhí)行的比例進(jìn)行地下空間使用權(quán)的差異修正依據(jù)，若沒有相關(guān)規(guī)定，則需單獨(dú)編制修正系數(shù)。故這種方法的難點(diǎn)在于地表土地使用權(quán)（比較宗地）價(jià)格進(jìn)行差異修正到地下空間使用權(quán)價(jià)格時(shí)，需詳細(xì)調(diào)查地下空間使用權(quán)在利用性質(zhì)、利用條件、開發(fā)價(jià)值、開發(fā)成本等方面與地表土地使用權(quán)的差異，才能建立一套完善、準(zhǔn)確的修正體系，準(zhǔn)確將地表土地使用權(quán)（比較宗地）價(jià)格修正到地下空間使用權(quán)價(jià)格，該價(jià)格修正體系的準(zhǔn)確性需依賴估價(jià)師的豐富經(jīng)驗(yàn)和大量的市場調(diào)查，否則，該方法測算結(jié)果依據(jù)不足，說服力不強(qiáng)。
（二）市場比較法
市場比較法適用于同一供需圈內(nèi)地下空間使用權(quán)出讓市場發(fā)達(dá)，有豐富可選的成交案例，目前來說，各地地下空間使用權(quán)出讓的案例較少，故本方法的難點(diǎn)在于地下空間使用權(quán)的土地市場發(fā)育程度較低，難以采用地下空間使用權(quán)的案例進(jìn)行直接比較。但是，基于前面基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法評估地下空間使用權(quán)的原理，也可以先通過區(qū)域地表土地成交市場案例測算出地下空間使用權(quán)對應(yīng)用途的地表土地使用權(quán)（比較宗地）價(jià)格，再進(jìn)行差異比較修正到地下空間使用權(quán)價(jià)格。這種間接的市場比較法存在的問題、難點(diǎn)與前述基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法一致，該方法測算價(jià)格的準(zhǔn)確性需依賴估價(jià)師的豐富經(jīng)驗(yàn)和大量的市場調(diào)查。
（三）剩余法
剩余法適用于地下空間使用權(quán)開發(fā)或其開發(fā)的建筑物有可預(yù)測的開發(fā)價(jià)值，如地下車庫、車位等，其難點(diǎn)在于最佳開發(fā)利用方式、可租售面積、開發(fā)價(jià)值較難確定，若與地面建筑一并開發(fā)，則其開發(fā)價(jià)值對應(yīng)的建造成本較難剝離。用該方法對地下空間使用權(quán)價(jià)格進(jìn)行測算時(shí)，需特別關(guān)注地下空間使用權(quán)的規(guī)劃條件（用途、容積率、地下深度、層數(shù)）、工程建設(shè)條件、地質(zhì)、水文狀況、垂直區(qū)位、上蓋物業(yè)、地上空間土地的利用狀況等，才能準(zhǔn)確界定開發(fā)價(jià)值、租售面積、開發(fā)成本等重要參數(shù)，其地價(jià)水平才更具合理性。
（四）收益還原法
收益還原法適用于已經(jīng)開發(fā)完成的、有收益或者潛在收益的地下空間使用權(quán)及其建筑物，如地鐵沿線的地下商鋪等，不適用于公益性或不具收益性，難點(diǎn)在于預(yù)期純收益、還原率較難確定，且地下空間使用權(quán)是否能帶來顯著、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)利益依據(jù)不足。因此，收益法使用的局限性較大，一般很少采用。
總體來看，地下空間使用權(quán)的地價(jià)評估方法和技術(shù)思路尚未形成完善的、系統(tǒng)的理論體系，各個(gè)評估方法都有其局限性。在選用具體評估方法時(shí)需結(jié)合所在項(xiàng)目的特點(diǎn)、區(qū)域土地市場發(fā)育程度、基準(zhǔn)地價(jià)體系完善程度等綜合衡量后確定。
五、評估實(shí)例分析
（一）評估實(shí)例基本情況
某國土資源局因?qū)ν鈷炫瞥鲎屝枰稍円蛔诘叵驴臻g使用權(quán)市場價(jià)格，地下空間使用權(quán)面積為21181.48平方米，規(guī)劃用途為商業(yè)及停車配套設(shè)施用地，擬出讓年限為40年，規(guī)劃建筑面積不大于84725.9平方米，其中商業(yè)建筑面積不大于42363平方米，停車配套設(shè)施建筑面積不大于21182平方米，折合容積率為不大于4.0。
（二）測算過程及技術(shù)思路分析
1、測算思路
根據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》、《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范（試行）》及估價(jià)人員實(shí)地勘察，結(jié)合當(dāng)?shù)氐禺a(chǎn)市場發(fā)育狀況及該項(xiàng)目的具體特點(diǎn)（用地性質(zhì)），確定采用剩余法和市場比較法兩種方法。主要基于以下考慮：該項(xiàng)目土地使用權(quán)為待開發(fā)用地，該區(qū)域房地產(chǎn)交易較為活躍，開發(fā)價(jià)值及開發(fā)成本、稅費(fèi)等均易準(zhǔn)確測算，符合剩余法適用范圍和測算條件；待估宗地所在區(qū)域有基準(zhǔn)地價(jià)體系，但該基準(zhǔn)地價(jià)已超過3年，且基準(zhǔn)地價(jià)與市場正常成交價(jià)差距較遠(yuǎn)，不能準(zhǔn)確反映區(qū)域地價(jià)水平；同一供需圈內(nèi)地下空間使用權(quán)出讓案例較少，不能直接采用市場比較法測算，但是可以先通過區(qū)域地表土地成交市場案例測算出地下空間使用權(quán)對應(yīng)用途的地表土地使用權(quán)（比較宗地）價(jià)格，再進(jìn)行差異比較修正到地下空間使用權(quán)價(jià)格。
2、市場比較法測算過程
在市場比較法測算中，先收集比較實(shí)例，測算出比較宗地（比較宗地為地表土地使用權(quán)，其余所有條件與待估宗地一致）的價(jià)格，再根據(jù)比較宗地與待估宗地的差異，將比較宗地價(jià)格修正到待估宗地（地下空間使用權(quán)）的價(jià)格。
具體操作中，先在同一供需圈內(nèi)選取3個(gè)可比性較強(qiáng)的三個(gè)交易案例作為比較實(shí)例，然后進(jìn)行基準(zhǔn)日、區(qū)域因素、個(gè)別因素和其它相關(guān)因素等的差別進(jìn)行修正，求出比較宗地的比準(zhǔn)價(jià)格為3449元/平方米。
經(jīng)分析，影響比較宗地與待估宗地地價(jià)水平的一般因素、區(qū)域因素基本一致，其主要差異在于個(gè)別因素，即因垂直空間差異所導(dǎo)致的地質(zhì)、工程建設(shè)條件及開發(fā)利用效能的差異，在價(jià)格反映上最直觀的差異就是開發(fā)利用價(jià)值及開發(fā)成本的差異。地下空間建筑在勘察、設(shè)計(jì)、建筑及意外支出等方面的開發(fā)成本均高于地面建筑的開發(fā)成本，我們以地面建筑成本為基準(zhǔn)，建立地下開發(fā)成本的修正系數(shù)，開發(fā)成本與地價(jià)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。地下建筑物的開發(fā)價(jià)值一般隨著地下樓層的增加，開發(fā)價(jià)值呈逐層遞減的趨勢，地下建筑的開發(fā)價(jià)值與地面建筑的開發(fā)價(jià)值呈一定比例關(guān)系。因此，我們建立了修正公式：地下空間使用權(quán)價(jià)格=比較宗地價(jià)格×開發(fā)成本修正系數(shù)×開發(fā)價(jià)值遞減系數(shù)，經(jīng)測算比較，地下空間使用權(quán)價(jià)格約為比較宗地（地表土地使用權(quán)）價(jià)格的25%，故市場比較法測算出待估宗地的價(jià)格為862元/平方米。
3、剩余法測算過程
首先根據(jù)待估宗地的規(guī)劃建設(shè)條件設(shè)定該宗地在最有效利用條件下的最佳開發(fā)利用方式，經(jīng)分析，該地塊所處區(qū)位較好，毗鄰地鐵站點(diǎn)，將規(guī)劃地下5層建筑物，其中-1、-2層為商業(yè)，-3層為商業(yè)和庫房、-4層和-5層為車庫；通過區(qū)域內(nèi)開發(fā)售價(jià)案例的收集、比較和修正得出商業(yè)均價(jià)為15480元/平方米，車庫均價(jià)為10萬元/個(gè)，結(jié)合項(xiàng)目開發(fā)的建筑面積，測算出其開發(fā)價(jià)值為71627.86萬元，開發(fā)成本為39383.14萬元，再扣除管理費(fèi)、利息、利潤、銷售稅費(fèi)等費(fèi)用后得到土地使用權(quán)價(jià)格為2009.94萬元，折合單價(jià)949元/平方米。
4、估價(jià)結(jié)果確定
兩種方法從不同評估思路評估地下空間使用權(quán)價(jià)格，其中，市場比較法通過替代原則，以地表土地使用權(quán)作為比較宗地測算其價(jià)格，再充分考慮地下空間使用權(quán)的個(gè)別差異和實(shí)際狀況進(jìn)行修正，得到的地下空間使用權(quán)估價(jià)結(jié)果與市場價(jià)相近，其準(zhǔn)確性較高；剩余法也是根據(jù)替代原則，通過預(yù)測房地產(chǎn)的開發(fā)價(jià)值，扣除開發(fā)成本、開發(fā)利潤、相關(guān)稅費(fèi)后的剩余價(jià)格。該方法測算中也是充分考慮了地下空間使用權(quán)的實(shí)際狀況，其測算結(jié)果也具有較高可信度。兩種方法評估結(jié)果差距不大，可相互驗(yàn)證，最終以算術(shù)平均值得到其最終結(jié)果為906元/平方米，約60.40萬元/畝。
六、結(jié) 語
地下空間使用權(quán)為一種特殊的土地使用權(quán)類型，由于其市場發(fā)育程度低，現(xiàn)有的地價(jià)評估理論和評估方法在估價(jià)實(shí)務(wù)中均有一定局限性，且相關(guān)法律法規(guī)尚不健全、評估技術(shù)思路尚不統(tǒng)一，在評估方法選擇、評估參數(shù)選取及估價(jià)技術(shù)路線方面爭議頗多，本文只是筆者對地下空間使用權(quán)評估思路的簡單探討，難免有不妥之處，請批評指正，也期待行業(yè)協(xié)會出臺評估相關(guān)指引，完善地下空間使用權(quán)評估體系。