成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)"土改"攻堅 先行先試經(jīng)驗獲認可
6月7日，成都市正式獲批全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)兩周年。最近，國務(wù)院又批復了《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》（下稱《總體方案》）。 進入到改革深化階段的成都試驗未來將如何推進呢？
昨日，由成都市委、市政府主辦的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成都論壇舉行，四川省經(jīng)濟體制改革暨成都試驗區(qū)匯報會也同時召開。與會專家認為，土地制度的改革將是下一步成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的重點。
《總體方案》允許成都在9個方面先行先試。為此，成都市正在對土地管理制度改革等10個專項方案作進一步修訂完善，制定2009～2012年階段改革行動計劃和年度工作計劃。其中，土地管理制度改革創(chuàng)新至為關(guān)鍵。
先行先試經(jīng)驗得到認可
在國務(wù)院批準成都為改革試驗區(qū)之際，就要求其在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)先行先試。從2003年開始以“三個集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化探索5年后，成都市把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為突破口。
2008年，成都市發(fā)布“一號文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于加強耕地保護，進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》。其核心就是對農(nóng)村土地進行確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)。
“確權(quán)就是明晰產(chǎn)權(quán)主體，搭建規(guī)范流轉(zhuǎn)的平臺，發(fā)揮資源配置的效應(yīng)?！?成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革專家組成員、四川省社科院副院長郭曉鳴說。
“二元結(jié)構(gòu)下，城市土地可以通過競爭、通過價格信號進行資源配置，而農(nóng)村土地沒有討價還價的雙邊主體?！背啥际修r(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革專家組成員、成都市社科院經(jīng)濟研究所所長陳家澤認為。
《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。因此，陳家澤認為，現(xiàn)行土地制度強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地沒有價格博弈的過程，而是政府的壟斷定價。
其實，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是將農(nóng)民所占有的土地資源通過確權(quán)，讓他們擁有支配的權(quán)利，可以進行流轉(zhuǎn)帶來財產(chǎn)性收入。
5月初，國土資源部部長徐紹史在都江堰調(diào)研時表示，城市和農(nóng)村的一切改革都始于產(chǎn)權(quán)制度改革，產(chǎn)權(quán)是社會主義市場經(jīng)濟最基本的要素?，F(xiàn)在農(nóng)村的問題在哪里？就是產(chǎn)權(quán)不明晰，使用權(quán)不規(guī)范。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，承包地要流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地、宅基地也要流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就是這一切的基礎(chǔ)。
“成都的試驗得到了認可。十七屆三中全會的文件就吸收了成都的經(jīng)驗?！标惣覞烧f。成都的試驗也得到有關(guān)部委的支持。去年，國土資源部與四川省及成都市政府簽署了《共同推進國土資源管理工作促進成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的合作協(xié)議》。
運用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤是改革的主要手段，而這也是成都市獲得的主要“政策性收益”。陳家澤說，成都可以在全市范圍內(nèi)運用這一手段進行土地的調(diào)節(jié)。也就是說，成都在其郊縣整理的土地指標可以在城市二圈層使用，而這是其他地方所不具有的。
“土改”還需攻堅破難
然而，成都的改革試驗才剛剛起步，還存在眾多制度性障礙。“確權(quán)只是基礎(chǔ)性工作，還未實現(xiàn)土地資源充分合理地流動的目標。必須同步加快配套性改革的進程?！惫鶗曾Q說。
“任何一種生產(chǎn)要素不具有流動性就不能達到資源配置的效果。通過流動才能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)?！标惣覞烧f。
“對農(nóng)村土地如何資本化，在改革深化階段要集中精力推動。”陳家澤說，“改革是還權(quán)，必須由資本化過程來表現(xiàn)?！?成都市試驗的目標就是，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由、自主流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)同證、同權(quán)。
郭曉鳴認為，要做到這一步需要在土地股份合作、土地金融制度、擔保和保險制度、土地管理制度方面進行突破。
“小規(guī)模的流轉(zhuǎn)與較大規(guī)模的土地資源的需求存在差距。農(nóng)民需要采取集體行動，通過股份合作來聚集資源。目前，確權(quán)后的流轉(zhuǎn)還是以政府為主體?！惫鶗曾Q說，成都市已經(jīng)有一些探索，但是也存在一些問題，需要防范風險，構(gòu)造內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，這需要探索規(guī)范土地股份合作的落實。
另外，土地金融制度供給的缺乏也是造成流動障礙的主要因素?！澳壳埃r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)還不是完整的產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該賦予完整的抵押功能。而金融機構(gòu)對此缺乏內(nèi)在的沖動，需要政策的突破，單純靠金融機構(gòu)自身的創(chuàng)新是很困難的?！?
“擔保、保險制度應(yīng)加快建立，土地流轉(zhuǎn)過程中，必然帶來新的生產(chǎn)性要求，會放大風險，單純靠農(nóng)業(yè)投資者承擔風險是不夠的?！惫鶗曾Q說。
更為關(guān)鍵的是土地制度改革，郭曉鳴說：“構(gòu)造新型的土地管理制度，在土地流轉(zhuǎn)過程中，原來的土地管理體制下，農(nóng)民利益沒有得到保障?！?
其實，地震給成都的土地制度改革提供了機遇。而這表現(xiàn)為災(zāi)區(qū)施行的“聯(lián)建房”政策，但目前，在產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)上形成的聯(lián)建政策只限于災(zāi)區(qū)，還不能在非災(zāi)區(qū)實施。如何更進一步推進這項試驗還面臨很多問題。