乘風(fēng)破浪正當(dāng)時(shí)——新中國(guó)60年土地市場(chǎng)發(fā)展回眸
在新中國(guó)60年波瀾壯闊的變化中，土地使用制度的改革發(fā)揮了重要的作用，從國(guó)有土地?zé)o償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用到有償、有期限、有流動(dòng)使用，從靠計(jì)劃和行政指令配置到主要依靠市場(chǎng)配置土地，中國(guó)土地市場(chǎng)，經(jīng)歷了艱辛醞釀、破繭而出，而且一直向縱深處拓展。
艱辛醞釀
新中國(guó)成立前后的土地改革，是偉大的起點(diǎn)。
3億多農(nóng)民先后分得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料，人民翻身成為土地的主人。隨著中國(guó)工商業(yè)社會(huì)主義改造的完成，城市土地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地——土地的公有制得到基本確立。同時(shí)，“農(nóng)村土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，國(guó)有土地由計(jì)劃配置、行政劃撥”的用地制度也得以形成。
新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和以重工業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)為特征的工業(yè)化發(fā)展道路得到確立，土地的合理流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓被明令禁止。1954年2月，中央對(duì)地方“以土地?fù)Q取建設(shè)資金”的做法批復(fù)時(shí)規(guī)定，“凡國(guó)營(yíng)企業(yè)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校等，占用市郊土地，不必采取征收土地使用費(fèi)或租金的辦法?！?
對(duì)于剛從戰(zhàn)火中走出來(lái)的新中國(guó)而言，這種土地使用制度，很大程度上為生產(chǎn)的恢復(fù)、民族經(jīng)濟(jì)的振興、工業(yè)化的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。很多人認(rèn)為它“為企業(yè)降低不必要的生產(chǎn)成本，同時(shí)也減少了國(guó)家相關(guān)的預(yù)算和事務(wù)手續(xù)”。
然而，無(wú)償使用國(guó)有土地對(duì)土地資源的破壞也很快顯露了出來(lái)。
由于土地?zé)o償取得，用地不受制約，導(dǎo)致多占少用、好地劣用、占而不用的行為普遍發(fā)生，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)1956年對(duì)武漢、長(zhǎng)沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全統(tǒng)計(jì)，幾年間這些地區(qū)共征用10.1萬(wàn)畝土地，浪費(fèi)用地達(dá)4.1萬(wàn)多畝，占總數(shù)的40%以上。其中長(zhǎng)沙市征用了2萬(wàn)多畝地，就有1.6萬(wàn)多畝浪費(fèi)。武漢市33個(gè)建設(shè)單位征用9000多畝土地，長(zhǎng)期閑置不用的就有 2600多畝。
與此同時(shí)，許多用地單位隨意轉(zhuǎn)讓、出租土地，體現(xiàn)土地所有權(quán)、應(yīng)由國(guó)家征收的巨額地租大量流失，國(guó)家從土地上得不到任何收益；而另一方面，國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，只得從別的地方籌集資金，致使城市建設(shè)欠賬越來(lái)越多，財(cái)政越來(lái)越困難。
人們逐漸認(rèn)識(shí)到高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和閉關(guān)自守的封閉狀態(tài)，嚴(yán)重束縛了土地資源的合理配置和利用，從而一定程度上束縛我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展。
土地資源利用呼喚著市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，變革在悄然醞釀……
破繭而出
1978年，改革開放的號(hào)角激發(fā)了全國(guó)人民積壓已久的建設(shè)熱情，對(duì)外開放等政策也驟然啟動(dòng)。外資企業(yè)和私企的創(chuàng)立打破了國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面，所有企業(yè)按國(guó)家計(jì)劃、無(wú)償用地的形式不再適應(yīng)發(fā)展的要求。
這一時(shí)期，國(guó)有土地有償使用堪稱破冰之舉，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖低，卻將舊制度撕開了第一個(gè)口子。1979年，《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》明確規(guī)定，對(duì)合營(yíng)企業(yè)應(yīng)征收土地使用費(fèi)。隨后，國(guó)家又明確規(guī)定，中外合資企業(yè)的原有企業(yè)場(chǎng)地也一并納入計(jì)費(fèi)范圍，國(guó)家對(duì)國(guó)有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)有了政策保障。
用地收費(fèi)的理念和做法在全國(guó)擴(kuò)散開來(lái)：1982年起，深圳、廣州、撫順等城市先后制定征收城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)辦法，嘗試土地有償使用。到上世紀(jì)80年代末，這種做法在全國(guó)上百個(gè)城市擴(kuò)展開來(lái)。然而，改革并非一路凱歌。一開始，阻力主要來(lái)自于無(wú)償用地的舊觀念和對(duì)土地市場(chǎng)姓“社”姓“資”的質(zhì)疑。1982年修改的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》都有禁止土地出租的條款。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下締造的土地市場(chǎng)，是前無(wú)古人的創(chuàng)舉。改革沒有藍(lán)本，但市場(chǎng)的實(shí)踐卻不甘束縛，甚至冒著違憲的風(fēng)險(xiǎn)突破樊籬。1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅面積8588平方米地塊50年的使用權(quán)，44家企業(yè)激烈角逐，一家房地產(chǎn)公司最終以525萬(wàn)元成交。土地使用權(quán)在中國(guó)第一次作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，土地使用制度改革由此拉開了序幕。有償使用和級(jí)差地租使土地的價(jià)值從沉睡中被喚醒。
如果說(shuō)1987年深圳的“土地第一拍”是市場(chǎng)的驚蟄，那么，我國(guó)土地市場(chǎng)真正意義上的里程碑則出現(xiàn)在接下來(lái)的這一年。
1988年3月31日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式審議憲法修正案。13天以后，經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)辯、討論，該修正案以 2／3以上的多數(shù)獲得通過(guò)。新的條款規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
寥寥數(shù)語(yǔ)，卻使得我國(guó)的國(guó)有土地從無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)使用到有償、有期限、有流動(dòng)使用，從靠計(jì)劃和行政指令配置到市場(chǎng)配置。40年中一直被認(rèn)為是剝削手段的“出租”，靜悄悄地從憲法所禁止的范圍內(nèi)消失了。一位參加當(dāng)年修憲的代表感嘆說(shuō)：“這是從歷史的反思中醒悟過(guò)來(lái)?！?
高歌猛進(jìn)
市場(chǎng)的力量是無(wú)窮的。
我國(guó)土地使用制度改革拉開帷幕后，勢(shì)不可擋。一些沿海城市如上海、珠海、福州、廈門等，分別以協(xié)議、招標(biāo)或拍賣的方式出讓土地，邁出了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置國(guó)有建設(shè)用地的關(guān)鍵步伐。
然而，由于市場(chǎng)的力量展示得太快、太強(qiáng)大，一些地方在市場(chǎng)中迷失了：20世紀(jì)80年代中期，大量的企業(yè)圈地建房，形成“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的局面；90年代初，各地為了加快發(fā)展，興起大辦開發(fā)區(qū)和開發(fā)房地產(chǎn)熱潮，從而引發(fā)投資過(guò)熱、通貨膨脹以及土地流失等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)有各類開發(fā)區(qū)4210個(gè)，面積達(dá)1.5萬(wàn)平方千米，其中擅自設(shè)立的開發(fā)區(qū)有3082個(gè)。1992～1993年，兩年時(shí)間全國(guó)就圈掉73萬(wàn)公頃耕地。
如何進(jìn)一步理順機(jī)制，健全和完善土地市場(chǎng)管理體系的問題再次突出起來(lái)。
1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，它確立了出讓土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等作了規(guī)范化的法律規(guī)定，從而構(gòu)造了我國(guó)土地市場(chǎng)制度的基礎(chǔ)框架，對(duì)土地市場(chǎng)建設(shè)具有重大意義。1992年出臺(tái)的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》強(qiáng)化對(duì)劃撥土地的管理，使劃撥土地有償納入使用范圍并進(jìn)入市場(chǎng)有法可依，有章可循。1998年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》經(jīng)全面修訂后頒布，對(duì)土地管理、土地市場(chǎng)建設(shè)新形勢(shì)、新問題進(jìn)行了深入認(rèn)識(shí)和全面總結(jié)，并把它們上升到法律制度的層面。相關(guān)法制、規(guī)范的建立，實(shí)現(xiàn)了土地管理制度一系列重大突破和轉(zhuǎn)變，也對(duì)市場(chǎng)起了規(guī)范性的作用。
這一時(shí)期的土地市場(chǎng)還存在一個(gè)突出特征：土地配置在制度格局上仍呈行政劃撥與有償出讓并存雙軌制，而且劃撥制度的作用面還相當(dāng)大。在土地出讓市場(chǎng)中，協(xié)議出讓的方式長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，而招標(biāo)、拍賣出讓等市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)方式的比例只占5%左右。即使在深圳，1999年以前也有90%的土地實(shí)行協(xié)議出讓。土地使用權(quán)出讓方式，這個(gè)新一輪改革的關(guān)鍵性問題正等待破題。
進(jìn)入新世紀(jì)，土地有償使用制度翻開新的一頁(yè)。2001年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（15號(hào)文），一舉確定了市場(chǎng)在配置經(jīng)營(yíng)性用地中的基礎(chǔ)地位。15號(hào)文明確規(guī)定，除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國(guó)有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。
2002年，國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確要求商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“工業(yè)用地也要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓”。
2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步明確，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低標(biāo)準(zhǔn)。
2009年，《國(guó)土資源部監(jiān)察部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知》明確要求，各地要嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌制度，凡屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批后由政府供應(yīng)的工業(yè)用地，政府收回、收購(gòu)國(guó)有土地使用權(quán)后重新供應(yīng)的工業(yè)用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式公開確定土地價(jià)格和土地使用權(quán)人。
招拍掛，成為土地有償使用制度改革中一面閃亮的旗幟，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)豐厚的回報(bào)。近20年來(lái)，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國(guó)土地出讓總價(jià)款累計(jì)達(dá)5.2萬(wàn)億元。1999年～2007年，以招拍掛方式出讓的土地面積占年度出讓總面積的比重由2.38%上升到49.92%。土地收益為國(guó)有企業(yè)改革及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力支撐。
在國(guó)有企業(yè)改制中，土地市場(chǎng)帶來(lái)的資產(chǎn)變現(xiàn)，成為解決國(guó)有困難和破產(chǎn)企業(yè)問題的重要途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年至2001年底，原國(guó)家土地管理局、國(guó)土資源部直接為240多家國(guó)有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)9.7萬(wàn)多宗，涉及面積17.42萬(wàn)余公頃，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值1600億元。
我國(guó)土地使用制度改革的探索沒有終結(jié)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，在更大范圍、以更大力度規(guī)范和推進(jìn)土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，需要我們以60年為鑒，去偽存真，去蕪取精，持之以恒、鍥而不舍地創(chuàng)造更加美好的未來(lái)。