國(guó)土新規(guī)劃催生三大政策變革
國(guó)土利用集約化 人均財(cái)政支出均等化 政績(jī)考核差別化
近日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。會(huì)議審議通過(guò)的《規(guī)劃》在國(guó)家層面將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)原則。
有關(guān)專(zhuān)家和官員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，推進(jìn)形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，集約化國(guó)民生產(chǎn)與生活；實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化；淡化和擯棄G D P政績(jī)考核體系，走向差別化政績(jī)考核。
重整河山：“國(guó)土空間”指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃
日前，在“環(huán)球夏季論壇”上，國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民表示：“推進(jìn)形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局，人口集中居住，城鎮(zhèn)集中分布?！?/P>
據(jù)介紹，《規(guī)劃》的制訂基于一個(gè)基本事實(shí)：我國(guó)雖然國(guó)土遼闊，但人口眾多，真正可供開(kāi)發(fā)利用、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來(lái)的粗放式發(fā)展，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開(kāi)發(fā)，造成水源污染，河湖干涸，環(huán)境污染加劇。
2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念———“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”。2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過(guò)。國(guó)家發(fā)改委一位官員告訴記者《規(guī)劃》之所以經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉到各個(gè)地區(qū)的發(fā)展利益，涉及到各個(gè)部門(mén)政策的調(diào)整。
以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)為主題，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國(guó)土空間”中經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展。據(jù)了解，全國(guó)主體功能區(qū)將分層次推進(jìn)，分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面。國(guó)家層面將選取30%左右的國(guó)土，分為國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域4類(lèi)。其余的全部國(guó)土由省級(jí)劃定主體功能區(qū)。
專(zhuān)家表示，從去年至今，國(guó)務(wù)院圍繞我國(guó)的東、西、東北和中部四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個(gè)區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，但缺少一個(gè)指導(dǎo)性的文件來(lái)指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。所以，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”，不顧自身發(fā)展定位，忽視全國(guó)性、總體性的利益。
轉(zhuǎn)移支付：實(shí)現(xiàn)人均財(cái)政支出均等化
專(zhuān)家告訴記者，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關(guān)鍵要確立一套各級(jí)政府、各類(lèi)市場(chǎng)主體能夠自覺(jué)自愿沿著這條道路前進(jìn)的機(jī)制和體制，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財(cái)政和績(jī)效考核。
專(zhuān)家表示，對(duì)財(cái)政體制需要進(jìn)行“再改革”。改革的方向應(yīng)該是，使各地區(qū)財(cái)政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財(cái)政收入的規(guī)模，這樣地方推動(dòng)發(fā)展的行為才能不被扭曲。
據(jù)有關(guān)方面預(yù)期，《規(guī)劃》實(shí)施后，我國(guó)將逐步建立以均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；增設(shè)生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目；統(tǒng)籌目前的各類(lèi)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并改為綜合性的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付；加大各級(jí)財(cái)政對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的投入力度。
“應(yīng)該在科學(xué)選定因素和確定權(quán)數(shù)的基礎(chǔ)上，對(duì)目前的均衡性(一般性)轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行調(diào)整和完善，其最終目標(biāo)應(yīng)該是地區(qū)間人均財(cái)政支出水平的均等化?！眹?guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林表示。
專(zhuān)家建議，為了保證一般轉(zhuǎn)移支付公式的科學(xué)性與合理性，可以考慮設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付撥款專(zhuān)家委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，提出轉(zhuǎn)移支付方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，報(bào)人大審批。
淡化GDP：走向差別化政績(jī)考核
“績(jī)效評(píng)價(jià)是科學(xué)開(kāi)發(fā)國(guó)土空間的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核，而不應(yīng)對(duì)所有地區(qū)實(shí)行同樣內(nèi)容的考核?！眹?guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。
一個(gè)可以預(yù)期的政策趨勢(shì)是，國(guó)內(nèi)政績(jī)考核將發(fā)生重大變革。對(duì)城市化地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新以及外來(lái)人口公共服務(wù)覆蓋面等的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)G D P增長(zhǎng)、招商引資、進(jìn)出口貿(mào)易的評(píng)價(jià)。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評(píng)價(jià)，弱化對(duì)工業(yè)化和城市化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)等。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的生態(tài)地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評(píng)價(jià)，不應(yīng)評(píng)價(jià)G D P、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財(cái)政收入和工業(yè)化、城市化等。
很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)一些地方出現(xiàn)無(wú)序開(kāi)發(fā)、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、盲目攀比G D P等現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的對(duì)地方政府政績(jī)考核或者說(shuō)評(píng)價(jià)機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，熱衷于政績(jī)工程和面子工程。
中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事杜平表示，對(duì)于地區(qū)發(fā)展的評(píng)價(jià)，要堅(jiān)決摒棄G D P導(dǎo)向的指標(biāo)體系。因此，在指定有關(guān)測(cè)評(píng)或考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)務(wù)必強(qiáng)調(diào)突出當(dāng)?shù)鼐用袷欠竦玫礁鄬?shí)惠，基本民生問(wèn)題是否得到改善，資源節(jié)約和環(huán)境友好社會(huì)實(shí)現(xiàn)情況，社會(huì)穩(wěn)定程度等方面。