小產(chǎn)權(quán)房的“疙瘩”如何解
2012-03-23 00:00:00 《證券時報》
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近幾年來，隨著房價高漲，小產(chǎn)權(quán)房吸引了越來越多的目光。雖然民眾期盼小產(chǎn)權(quán)房解禁的愿望沒有消停過，但小產(chǎn)權(quán)房要取得合法身份恐怕不是易事。前不久，國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，凡是小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán)登記，不受法律保護(hù)，這又一次將翹首期盼的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的希望擊得粉碎。
沒有身份的黑戶
所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是相對大產(chǎn)權(quán)房而言的。法律上，我們將城市的商品房稱作大產(chǎn)權(quán)房，即擁有完全產(chǎn)權(quán)的房屋。而所謂完全產(chǎn)權(quán)，就是從財產(chǎn)所有權(quán)角度來定義的，包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)等在內(nèi)的所有權(quán)利。而小產(chǎn)權(quán)房是不具有這樣完整的權(quán)利的，房主只擁有使用權(quán)，不能拿來交易，也不能像其他財產(chǎn)那樣可以用于租賃、抵押。也就是說，如果將商品房比作可以享受一切正當(dāng)權(quán)利的城市人，那么，小產(chǎn)權(quán)房就是黑戶口。它雖然也是房子，具有商品房所擁有的一切物理性能，但就是不能享受商品房所享有的某些權(quán)利。
我們知道，所有權(quán)是一系列權(quán)利的綜合，包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等等。在這些名目繁多的權(quán)利中，所有權(quán)只是一個法律概念，用以總括財產(chǎn)的法律權(quán)利。但是，就財產(chǎn)的屬性而言，名義上的所有權(quán)無關(guān)緊要，實(shí)際上的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)才是實(shí)質(zhì)性權(quán)利。從這個角度看，相比大產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)房的權(quán)利短板在于沒有受法律保障的處置權(quán)。通俗地講，就是小產(chǎn)權(quán)房不能上市流通，其權(quán)屬轉(zhuǎn)移不受法律保障。一處房產(chǎn)，只能用于居住，不能交易流通，也不能租賃和抵押。這就是小產(chǎn)權(quán)房的身世現(xiàn)狀。在中國，被置于這種狀態(tài)下的房屋的總面積高達(dá)60億平方米。按每套80平方米折算，合計7500萬套。如果每套房安置3個人，可供2.25億人居住。這一狀態(tài)不僅大范圍、長時間存在，而且至今沒有一個合理的說法，似乎有違常理。
城市農(nóng)村的土地分置
為什么小產(chǎn)權(quán)房不能擁有完全產(chǎn)權(quán)？要回答這個問題，必須追溯我國獨(dú)特的土地制度演繹過程。在我國，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。由此，房地產(chǎn)開發(fā)商必須向國家購買土地，才能開發(fā)商品房。而如果要將農(nóng)村土地用于商品房開發(fā)，則開發(fā)商首先要向政府申請，由政府向農(nóng)民征收土地，再將土地售賣給開發(fā)商。也就是說，農(nóng)民自己不能支配農(nóng)村集體所有的土地，不能向房地產(chǎn)開發(fā)商售賣土地，只能將土地轉(zhuǎn)讓給政府。而與大產(chǎn)權(quán)房相比，由于小產(chǎn)權(quán)房沒有向國家購買土地，因此，國家不承認(rèn)其具有與商品房相同的權(quán)利。那么，接下來的問題是，農(nóng)民必須向國家購買自己已經(jīng)擁有的歸屬集體名下的土地以取得房屋的完全產(chǎn)權(quán)嗎？
《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山?！薄稇椃ā返谑畻l寫著：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆梢?guī)定來看，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的法律規(guī)定是清楚明白的。以此為基礎(chǔ)，我們發(fā)布了一系列其他法律以規(guī)范農(nóng)村的土地管理。其中，《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就是說，即使農(nóng)民用自己所有的土地建房，也必須向國家申請，通過購買以后才能夠建房。否則，所建成的房屋，國家不承認(rèn)其完整的產(chǎn)權(quán)，不能上市交易。這樣一來，如何認(rèn)識農(nóng)村土地集體所有制并賦予其正確的法律含義就成了問題的關(guān)鍵。
農(nóng)村土地集體所有制的含義
像過去的法律那樣明文規(guī)定、我們現(xiàn)在也是這樣理解并執(zhí)行的關(guān)于農(nóng)村土地集體所有制的法律內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)究竟是什么？與農(nóng)村土地集體所有制相對照的是城市土地國有制。在改革開放以后，我們順應(yīng)時代需要，出臺了土地拍賣轉(zhuǎn)讓等法規(guī)，允許國有土地作為商品上市交易。這種交易與原有的法律法規(guī)是相抵觸的，只是因?yàn)槲覀兏鶕?jù)情況的變化及時補(bǔ)充出臺了新的法律法規(guī)。這樣，過去的法律被賦予了鮮活的時代內(nèi)容。而關(guān)于農(nóng)村土地法規(guī)如何適應(yīng)時代的變化而調(diào)整，一直沒有被重視而提上議事日程。在城市化過程中，各地爆發(fā)出來的強(qiáng)拆事件正是農(nóng)村土地制度不適應(yīng)變化而產(chǎn)生矛盾沖突的典型表現(xiàn)。各地政府沿用過去的法律，對農(nóng)村土地實(shí)行征收，對土地上農(nóng)民的住宅實(shí)行過于主觀的估價補(bǔ)償，由此引發(fā)一系列利益沖突事件。
而從有關(guān)法規(guī)來看，所謂的集體所有制被限定為使用權(quán)。因此，所謂的土地集體所有，僅僅是名義的。這樣的所有權(quán)，只是停留在紙面上的法律符號，沒有半點(diǎn)實(shí)在的經(jīng)濟(jì)含義。這樣的所有權(quán)，基本上不可能給農(nóng)村農(nóng)民帶來實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓交易中的所得極少的事實(shí)充分說明了這樣的土地制度是不公平的。
小產(chǎn)權(quán)房的出路
解鈴還需系鈴人。既然小產(chǎn)權(quán)房的癥結(jié)在于農(nóng)村的土地制度，那么我們還得圍繞土地制度做文章。小產(chǎn)權(quán)房的困境已經(jīng)引起了多方面的關(guān)注，包括一些知名學(xué)者。但是，他們僅僅從承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的角度提出“區(qū)別對待、合理利用”的主張，呼吁政府善待小產(chǎn)權(quán)房。這當(dāng)然是事實(shí)求是的態(tài)度，但缺乏有力的理論依據(jù)，僅僅是實(shí)用主義哲學(xué)思考的結(jié)果。如果要為小產(chǎn)權(quán)房尋求充分的與商品房一樣的法律依據(jù)，那么，我們就要論述農(nóng)村土地本身就是農(nóng)民的財產(chǎn)，他們擁有其完整的產(chǎn)權(quán)，而不必在將它用于建房時還要向國家購買。
其實(shí)，從歷史演繹過程看，農(nóng)民所擁有的土地與城市市民所擁有的國有資產(chǎn)在最初的財產(chǎn)意義上是對等的。與這些國有資產(chǎn)對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)福利變成了市民個人的經(jīng)濟(jì)利益，但農(nóng)民的利益仍然停留在虛無的土地集體所有制上。這種所有制所具有的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)利益在后來的經(jīng)濟(jì)改革中又被城市國有土地買賣所掩蓋，從而產(chǎn)生了農(nóng)村土地若用于建房也要向國家購買的錯覺。只要嚴(yán)格界定一下土地集體所有制的內(nèi)涵，就可以感覺到土地集體所有制的空虛與錯謬。因此，名正言順地對農(nóng)村土地所有制重新進(jìn)行法理解讀，賦予它嶄新的所有權(quán)內(nèi)涵，就可以給小產(chǎn)權(quán)房奠定充分合理的法律基礎(chǔ)。