英國(guó)城市居民的住房供應(yīng)和保障政策及其對(duì)我國(guó)的借鑒
一、通過(guò)社會(huì)公共房屋管理部門和私人機(jī)構(gòu)等不同體系共同為城市居民提供住房
英國(guó)城市居民的住房供應(yīng)體系由社會(huì)公共房屋管理部門和私人機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成。絕大多數(shù)居民都是通過(guò)私人機(jī)構(gòu)提供的住房(包括出售給居民私人擁有的產(chǎn)權(quán)房和出租給居民使用的租賃房)解決住房問(wèn)題。社會(huì)公共房屋管理部門提供的住房(包括政府房屋管理委員會(huì)擁有和房屋管理協(xié)會(huì)擁有的住房)主要通過(guò)出租方式，用于解決中低收入家庭的居住問(wèn)題。根據(jù)英國(guó)2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)城市居民住房中，業(yè)主自住的住房所占比重為69．4%，私人出租和社會(huì)公共房屋部門提供的住房所占比重分別為9．7％和20．6%。與中小城市相比，大城市業(yè)主自住房所占比重較低、私人出租房所占比重較高(倫敦市業(yè)主自住房和私人出租房所占比重分別為57．8%和16%)。
二、英國(guó)城市居民的住房中，不同供應(yīng)體系的住房結(jié)構(gòu)類型和住房戶型大小差異較大
英國(guó)城市居民的住房中，住房結(jié)構(gòu)主要包括獨(dú)立住房和公寓兩類。獨(dú)立住房占主要部分，所占比重為 81．3％；住房產(chǎn)型類別中，三居室及以上住房所占比重為63．4%。處于城市中心的房子一般是單身群體和無(wú)小孩家庭租住的高級(jí)公寓(戶型較小)和中低收入家庭租住的福利房。由于空氣質(zhì)量好、上學(xué)方便，有小孩的家庭大都住在離市中心約一個(gè)半小時(shí)車程距離的郊區(qū)獨(dú)立住房里。
不同供應(yīng)體系的住房結(jié)構(gòu)類型和住房產(chǎn)型大小差異較大。私人機(jī)構(gòu)供應(yīng)的住房主要以獨(dú)立住房類型和三居室及以上房屋類別為主，其中，獨(dú)立住房所占比重為87．6%，三居室及以上房屋所占比重為69． 4%。社會(huì)公共房屋部門提供的住房中，獨(dú)立住房和公寓類房屋數(shù)量差距不大(所占比重分別為55．7％和 44．3%)，但以兩居室及以下房屋類別為主，所占比重為60．9%。
另一方面，不同規(guī)模城市居民的住房結(jié)構(gòu)類型和住房產(chǎn)型大小也有較大差異。大城市中，公寓類房屋和兩居室及以下類別房屋所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。例如，在倫敦市，私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)公共房屋部門提供的住房中，公寓類房屋所占比重分別為35．9%和 75．2％，兩居室及兩居室以下類別房屋所占比重分別為39．5%和64．2%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于英國(guó)其他城市的水平。
三、通過(guò)多種方式解決無(wú)家可歸者和中低收入家庭的住房保障問(wèn)題
英國(guó)在上世紀(jì)80年代實(shí)施住房制度改革，將大量的公房出售后，保障性住房的數(shù)量逐漸下降。近年來(lái)，隨著城市中無(wú)家可歸者和中低收入家庭住房問(wèn)題的日漸突出，英國(guó)政府又逐漸加大了社會(huì)性保障住房的供應(yīng)力度。英國(guó)的社會(huì)性住房由中央政府、市、區(qū)和私人四個(gè)層次共同參與，不同城市根據(jù)自身實(shí)際制定不同的保障目標(biāo)和詳細(xì)的階段性實(shí)施計(jì)劃，通過(guò)嚴(yán)格認(rèn)定，利用三種方式加以實(shí)現(xiàn)。
首先，各級(jí)政府將城市無(wú)家可歸者和外來(lái)務(wù)工暫住人口的住房問(wèn)題作為住房保障的重點(diǎn)。對(duì)離家出走者、由于特殊原因不能住在家里者以及由自然災(zāi)害造成的無(wú)家可歸者等六類群體提供臨時(shí)住所。通過(guò)提供低居住成本租賃房的形式解決外來(lái)務(wù)工暫住人口的居住問(wèn)題。
其次，公共房屋管理部門為中低收入家庭提供一定數(shù)量的可支付產(chǎn)權(quán)房(相當(dāng)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房)和可支付租賃房。可支付住房對(duì)房屋的大小和位置沒(méi)有統(tǒng)一的限制，根據(jù)家庭實(shí)際可支配收入和人口數(shù)量的差別進(jìn)行不同的設(shè)計(jì)。
可支付產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格比同類商品房低30%左右，分為全產(chǎn)權(quán)房和半產(chǎn)權(quán)房?jī)煞N方式。半產(chǎn)權(quán)方式是居民和房屋管理協(xié)會(huì)各擁有50%的產(chǎn)權(quán)，在居民家庭收入、人口等發(fā)生變化后，既可以購(gòu)買另一部分產(chǎn)權(quán)，也可以將自身?yè)碛械囊话氘a(chǎn)權(quán)退出或轉(zhuǎn)讓。
第三，中低收入家庭租住私人機(jī)構(gòu)提供的住房。政府鼓勵(lì)經(jīng)過(guò)認(rèn)定后符合住房保障條件的家庭租住私人機(jī)構(gòu)提供的住房，相應(yīng)比例的租金由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)機(jī)構(gòu)直接支付給房屋出租人。但這部分住房所占比例較小，由于中低收入人群對(duì)所住住房不很愛(ài)惜，私人機(jī)構(gòu)大都不愿意將房租給他們。
對(duì)于各類住房保障群體的認(rèn)定，各城市都有一套嚴(yán)格的程序。通過(guò)收入、養(yǎng)老金、保險(xiǎn)金、稅收等各種帳戶記錄，結(jié)合家庭人口數(shù)、自身健康狀況等多種指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)定并最終確定住房保障的標(biāo)準(zhǔn)。
四、英國(guó)超大城市居民的住房狀況相對(duì)較差
英國(guó)超大城市居民平均住房狀況相對(duì)較差。以倫敦為例，倫敦市居民的平均住房狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英國(guó)其他中小規(guī)模城市。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002年，倫敦市大約有1／3的住戶居住在面積較小的出租屋里；超過(guò)5萬(wàn)戶居民居住在倫敦市政府提供的臨時(shí)住房里，這些臨時(shí)住房條件較差，約有1／6只能容納床和飯桌等簡(jiǎn)單設(shè)施。只有大約4%的住戶居住在獨(dú)棟住房里，遠(yuǎn)低于英國(guó)20%的比例。
五、英國(guó)對(duì)城市舊城區(qū)的改造，強(qiáng)調(diào)綜合開發(fā)、統(tǒng)一利用
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，英國(guó)的很多老城市都面臨著大規(guī)模的改造和更新。英國(guó)對(duì)城市舊城區(qū)的改造，強(qiáng)調(diào)綜合開發(fā)、統(tǒng)一利用。開發(fā)商的開發(fā)方案和綜合實(shí)施計(jì)劃是項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)成功的重要條件。
首先，強(qiáng)調(diào)不同階層居民的混合居住，各類住房合理搭配，反對(duì)建高級(jí)社區(qū)，避免形成事實(shí)上的貧民窟。
其次，英國(guó)政府于2004年修改了《住房法》，就如何確保建造足夠多的低收入群體買得起的“社會(huì)性”住房，做了詳細(xì)的規(guī)定。各城市政府主要通過(guò)規(guī)劃手段，強(qiáng)制要求新建項(xiàng)目中必須有一定比例的中低價(jià)位住房(倫敦市要求新建項(xiàng)目中中低價(jià)位住房的比例高達(dá)50%)。中低價(jià)位住房或者由開發(fā)商建好后以同類商品房?jī)r(jià)格的70％賣給公共房屋部門，或者在開發(fā)商取得項(xiàng)目時(shí)就將一部分位置較好的土地以較低價(jià)格賣給公共房屋部門，由其進(jìn)行建設(shè)。
第三，在城市綜合建設(shè)中，開發(fā)商必須承擔(dān)建設(shè)一定量的公共建筑的義務(wù)。公共建筑的方案和規(guī)模是開發(fā)商取得項(xiàng)目的重要砝碼。
六、英國(guó)務(wù)城市通過(guò)各種財(cái)稅、金融措施為居民購(gòu)房提供幫助
1．通過(guò)財(cái)政支持和抵押貸款免稅措施，鼓勵(lì)居民購(gòu)房
(1)由財(cái)政支持，實(shí)行產(chǎn)權(quán)分享方式(也稱為半租半買形式)推動(dòng)居民分步驟購(gòu)買住房。
對(duì)于購(gòu)買能力低、無(wú)力一次性貸款購(gòu)買住房的居民，通過(guò)財(cái)政支持，由居民先購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)，其余部分仍繼續(xù)付房租，等將來(lái)經(jīng)濟(jì)能力提高后，再買下整套住房。購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)的居民可以有三年的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)，三年之內(nèi)購(gòu)房的房?jī)r(jià)與其他優(yōu)惠條款不變。通過(guò)這種房屋所有權(quán)歸居民和房主共有的過(guò)渡方式，推動(dòng)居民最終買斷全部產(chǎn)權(quán)。
(2)由財(cái)政支持，通過(guò)房?jī)r(jià)優(yōu)惠措施吸引居民購(gòu)買其租住的由社會(huì)公共房屋管理部門提供的公房。
房?jī)r(jià)優(yōu)惠折扣按居住期計(jì)算，以兩年居住期為起點(diǎn)，獨(dú)棟房屋的起點(diǎn)優(yōu)惠為32%，公寓中的單元房起點(diǎn)優(yōu)惠為44％。以后每增加1年，獨(dú)棟房屋可增加1%的優(yōu)惠，以優(yōu)惠金額占總房?jī)r(jià)的60%為限；公寓可增加2%的優(yōu)惠，以優(yōu)惠70%為限。所有住房?jī)?yōu)惠金額的最高限度為5萬(wàn)英鎊。
(3)對(duì)住房抵押貸款實(shí)行免稅政策。
英國(guó)的住房貸款利率較低，并且具有可變性。政府對(duì)住房抵押貸款實(shí)行免稅政策，因此金融機(jī)構(gòu)可以用較低的利率向居民提供貸款，從而減輕了借款人的利息負(fù)擔(dān)，刺激了居民貸款購(gòu)房。住房抵押貸款的利率根據(jù)通貨膨脹和市場(chǎng)利率的變化進(jìn)行調(diào)整。
2．金融機(jī)構(gòu)提供各種金融支持手段為居民購(gòu)買住房提供幫助
(1)通過(guò)抵押貸款優(yōu)惠措施促進(jìn)居民購(gòu)房。
英國(guó)的住房貸款銀行對(duì)居民購(gòu)買住房提供的貸款有信用貸款、不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保貸款等，但最主要的形式是住房抵押貸款。各保險(xiǎn)公司和商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的住房貸款也基本上是住房抵押貸款。
英國(guó)的住房抵押貸款優(yōu)惠措施主要有以下特點(diǎn)：
第一，抵押貸款的償還期較長(zhǎng)，一般是15—25年，最長(zhǎng)期限可達(dá)30年。
第二，貸款率(貸款占房?jī)r(jià)的比率)高，一般為 80%；在有保險(xiǎn)公司擔(dān)保的條件下，最高可達(dá)90%，甚至100%。為居民購(gòu)買住房提供了十分有利的條件。以倫敦為例，其居民平均每7年就更換一次住房。
第三，靈活多樣的貸款方式。各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)借款人的不同需要和收入狀況，在貸款償還期限、償還方式、貸款利率的調(diào)整方式和貸款率等方面靈活安排。最大限度地滿足購(gòu)房人的需要。借款人還可以將住房抵押貸款與借款人的定期人壽保險(xiǎn)相結(jié)合，在貸款償還期內(nèi)每月償付利息，同時(shí)又繳納人身保險(xiǎn)費(fèi)，到人壽保險(xiǎn)到期時(shí)，用到期的人壽保險(xiǎn)收入歸還抵押貸款。
(2)大力發(fā)展住房金融機(jī)構(gòu)。
英國(guó)大力扶持互助性質(zhì)的住房金融互助會(huì)。通過(guò)限制其他銀行進(jìn)入個(gè)人住房抵押市場(chǎng)，幫助住房金融互助會(huì)逐步占領(lǐng)住房金融市場(chǎng)。住房金融互助會(huì)的贏利又通過(guò)某種方式返給存款人和借款人，大大緩解了城市居民的購(gòu)房貸款壓力。
七、英國(guó)城市居民住房供應(yīng)和保障政策對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的啟示
1．不同規(guī)模城市居民住房水平的客觀差異，要求我們?cè)谥贫ㄕ邥r(shí)要注意因地制宜、區(qū)別對(duì)待
在相同的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，一個(gè)國(guó)家不同規(guī)模城市居民住房水平具有客觀差異。大城市經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)，對(duì)外來(lái)人口有較強(qiáng)的吸引力，流動(dòng)人口多，人口密度大，物價(jià)水平和房?jī)r(jià)相對(duì)較高。因此，大城市居民的住房狀況(居住面積和居住位置)必然要差于相同區(qū)域內(nèi)的中、小城市。而我國(guó)大、中、小城市之間，東、中、西部區(qū)域之間差距更為明顯。在制定政策時(shí)要結(jié)合各城市的自身實(shí)際，針對(duì)不同的供應(yīng)體系，在住房結(jié)構(gòu)類型、住房戶型大小等方面，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，不能搞“一刀切”。
2．通過(guò)政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)等，全社會(huì)共同參與解決城市中低收入居民的住房問(wèn)題
解決城市中低收入居民住房問(wèn)題，在通過(guò)政府財(cái)政由社會(huì)各公共部門為中低收入家庭提供可支付產(chǎn)權(quán)房和租賃房的同時(shí)，需要企業(yè)和銀行等金融機(jī)構(gòu)的共同參與。在銀行等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)各種金融創(chuàng)新工具為居民購(gòu)房提供優(yōu)惠支持的同時(shí)，由企業(yè)在開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對(duì)低的價(jià)格和合適的方式提供給中低收入居民，增加的成本或者由企業(yè)讓渡一部分利潤(rùn)，或者通過(guò)相應(yīng)項(xiàng)目中高檔房的銷售加以合理彌補(bǔ)。這符合福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中社會(huì)資源優(yōu)化配置的原則，如果操作得當(dāng)，是一種行之有效的辦法。
3．采取有效措施，重點(diǎn)解決城市外來(lái)務(wù)工暫住人口和無(wú)家可歸者的居住問(wèn)題
根據(jù)各城市自身的實(shí)際，采取合理、有效的措施，在特定的區(qū)域，建設(shè)一定數(shù)量的低居住成本租賃房，有效解決城市外來(lái)務(wù)工暫住人口和無(wú)家可歸者的居住問(wèn)題，不但有利于保持社會(huì)穩(wěn)定，而且由城市移民建筑產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)配套工商業(yè)、服務(wù)業(yè)而形成的自我營(yíng)養(yǎng)機(jī)制也會(huì)為城市的發(fā)展提供向上的推進(jìn)力。
4．在城市舊城改造中，應(yīng)合理規(guī)劃、綜合布局、合理利用
在城市舊城改造中，進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，必須對(duì)公共建筑、商業(yè)建筑、各類住宅進(jìn)行合理規(guī)劃，并明確相應(yīng)的位置和用途。開發(fā)商在項(xiàng)目建設(shè)中，合理承擔(dān)建設(shè)一定量城市公建的任務(wù)，并在投標(biāo)合同中加以明確，既能體現(xiàn)企業(yè)服務(wù)于社會(huì)所應(yīng)盡的義務(wù)，又會(huì)大大緩解我國(guó)各地方城市建設(shè)的資金壓力。
同時(shí)，對(duì)于一定規(guī)模的開發(fā)項(xiàng)目，通過(guò)綜合布局對(duì)土地進(jìn)行有效利用。一方面，強(qiáng)調(diào)混合居住、鄰里插花，要求高、中、低檔各類住宅統(tǒng)一開發(fā)，不同層次居民和諧地融入在一個(gè)社區(qū)中；另一方面，通過(guò)對(duì)相應(yīng)物業(yè)底商的充分利用，既有效地節(jié)約了城市空間，又為社區(qū)居民提供了便利。