研究報(bào)告建議以越南為鑒 保證中國房產(chǎn)健康發(fā)展
國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀政策動(dòng)向課題組向本報(bào)獨(dú)家提供的報(bào)告建議，應(yīng)以越南為鑒，保證房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。在繼續(xù)擠壓房?jī)r(jià)泡沫、消除熱錢投機(jī)空間的同時(shí)，應(yīng)毫不猶豫地加大保障性住房政策實(shí)施力度。
報(bào)告認(rèn)為，從市場(chǎng)情況看，中國與越南的股市跌幅相差無幾，相差較大的只有房地產(chǎn)。從這種意義來看，房地產(chǎn)市場(chǎng)已成為力撐中國經(jīng)濟(jì)大廈的一根擎天大柱。保證房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，其意義已不再局限于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且包含了經(jīng)濟(jì)安全。住房是居民生存的基本條件，目前城鎮(zhèn)住房矛盾集中顯現(xiàn)，土地供求矛盾突出，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決，因此應(yīng)加大住房保障政策實(shí)施力度。
報(bào)告建議，改革職工導(dǎo)向的住房公積金制度，適度發(fā)展購房保障，發(fā)展租房保障，構(gòu)建多層次住房保障體系；建立科學(xué)合理的住房建設(shè)和消費(fèi)模式，樹立經(jīng)濟(jì)適用、理性適度的住房觀念，形成節(jié)約資源、健康文明的消費(fèi)理念。此外，應(yīng)改變政績(jī)考核內(nèi)容，將財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮藏?cái)政”，轉(zhuǎn)換地方政府職能；按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的原則，深入研究進(jìn)城定居農(nóng)民享受城市住房政策和農(nóng)村宅基地政策的銜接；編制、公布和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃，以有利于“居者有其屋”目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。
近年城鎮(zhèn)投資增長(zhǎng)情況
加大住房保障政策實(shí)施力度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展
國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀政策動(dòng)向課題組
房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)成為各國經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的風(fēng)向標(biāo)。在美國次貸危機(jī)的沖擊下，整個(gè)西方國家已經(jīng)接近了滯漲邊緣。而新興經(jīng)濟(jì)體原本以為在美國次貸市場(chǎng)涉水較淺將與危機(jī)絕緣，但是越南危機(jī)的爆發(fā)卻讓人意識(shí)到了這種想法的膚淺。作為近十年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭最好的國家之一，越南都成了第一張倒下的多米諾骨牌，哪個(gè)國家還敢保證自己置身局外？誰能保證自己不會(huì)成為下一輪次貸危機(jī)沖擊波中的犧牲品？相比越南，我國在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、外匯儲(chǔ)備數(shù)量和宏觀調(diào)控能力都具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。但這并不意味著，我們可以掉以輕心。在我國房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入敏感時(shí)期的今天，如何保證房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，其意義已經(jīng)不再局限于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且也包含了經(jīng)濟(jì)安全。我們認(rèn)為，在繼續(xù)擠壓房?jī)r(jià)泡沫、消除熱錢投機(jī)空間的同時(shí)，毫不猶豫地加大保障性住房政策的實(shí)施力度，是緩解當(dāng)前困境的必需之舉。
當(dāng)前我國住宅市場(chǎng)存在的問題與發(fā)展方向
1、當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題
經(jīng)過多年探索，中國已經(jīng)初步建立了比較適合國情的城鎮(zhèn)住房政策框架。但過去由于人們盲目追求市場(chǎng)利益，將所有的目光都關(guān)注在高端的市場(chǎng)反應(yīng)之上，隨著它的不斷發(fā)展，其中的弊病和矛盾就逐漸暴露。由于第一層次人群根本無力承擔(dān)巨大的房?jī)r(jià)壓力而最早被市場(chǎng)拋棄，而第二層次民眾也隨著房?jī)r(jià)的不斷高漲而最終脫離市場(chǎng)。這樣，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)就出現(xiàn)了失衡，問題頻出。目前，住房領(lǐng)域社會(huì)反響強(qiáng)烈、爭(zhēng)議較大的問題主要集中在三個(gè)方面。一是房?jī)r(jià)快速上漲，特別是大中城市房?jī)r(jià)漲幅過大，新建的中小戶型住房供給嚴(yán)重不足；二手房市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)發(fā)育緩慢；住房市場(chǎng)秩序比較混亂；二是住房保障覆蓋面小，措施不到位，有些保障制度設(shè)計(jì)不合理，由此產(chǎn)生的一些“尋租”和腐敗現(xiàn)象引起廣大群眾的不滿；三是住房市場(chǎng)宏觀調(diào)控困難重重，調(diào)控政策尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。出現(xiàn)這些問題，原因何在？
(1)政策概念混淆
長(zhǎng)期以來，我們對(duì)住房問題的特殊性認(rèn)識(shí)不足，片面強(qiáng)調(diào)通過房地產(chǎn)市場(chǎng)來調(diào)節(jié)需求，解決住房問題，用房地產(chǎn)政策代替住房政策。從政策屬性上看，房地產(chǎn)政策是一種經(jīng)濟(jì)政策，主要著眼于市場(chǎng)效率；住房政策則是社會(huì)公共政策，更注重社會(huì)公平和居民的基本住房需求，它要解決的問題是，使不同收入狀況的居民住有所居。多數(shù)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，住房供應(yīng)既要靠市場(chǎng)手段，也要依靠大量的公共政策手段。然而，我國混淆了這兩個(gè)表面相似而有實(shí)質(zhì)區(qū)別的問題，忽視了普通民眾最基本的住房需求，住房保障職責(zé)缺位或不到位。
(2)對(duì)住房的保障功能重視不夠
我國住房制度改革從實(shí)施之初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能?！胺康禺a(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”被地方政府推至極致并演變成畸形的增長(zhǎng)模式。經(jīng)營(yíng)土地成為投資增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加的重要法寶。在現(xiàn)行體制下，由土地產(chǎn)生的資產(chǎn)(源)性收益和大部分稅費(fèi)基本上歸地方所有，加之我國實(shí)行財(cái)政“分灶吃飯”的政策，各地政府在財(cái)政收入不足的情況下，只有利用土地出讓籌集地方建設(shè)資金，土地收益在一些地區(qū)已成為典型的"第二財(cái)政"。而且我國還普遍以GDP增長(zhǎng)率論政績(jī)的干部考核體系，也使得地方政府在政績(jī)沖動(dòng)下，或明或暗地支持土地出讓金的持續(xù)上漲。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)下，一些城市政府忽視了住房的保障功能。
(3)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐較慢
目前，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)步伐較慢，中小戶型住房比重依然偏低。近幾年來，90平方米以下套型供應(yīng)量占比不足20%。在提出90/70的要求后，總體情況落實(shí)較好，全國平均達(dá)到了55%，但遠(yuǎn)未達(dá)到要求的70%。經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)滯后，廉租住房的房源不足是當(dāng)前推進(jìn)廉租住房制度建設(shè)的主要問題之一。
(4)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度也存在一定問題
自20世紀(jì)90年代初以來，中國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度主要是公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度。從當(dāng)前的實(shí)施情況看，現(xiàn)行住房保障制度在一定程度上發(fā)揮了保障中低收入家庭住房、調(diào)控房?jī)r(jià)的積極作用，而且也在很大程度上消除了住房市場(chǎng)發(fā)展的障礙，有效地促進(jìn)了住房市場(chǎng)以及住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，由于住房保障問題的提出時(shí)間相對(duì)較短，政策制度設(shè)計(jì)不可避免地會(huì)存在缺陷，伴隨著住房保障制度的實(shí)施，同時(shí)也不斷涌現(xiàn)出新問題。
公積金：惠及面十分有限，主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩(wěn)定的非低收入消費(fèi)者，而真正需要扶持的低收入消費(fèi)者卻被排斥在住房公積金的受益對(duì)象之外，繳交模式拉大了貧富差距，管理存在較大的制度缺陷和漏洞。
經(jīng)濟(jì)適用房：購買主體范圍偏大，對(duì)象定位于中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化，而在具體執(zhí)行政策過程中，購買對(duì)象資格審查、房型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和政府與開發(fā)商間監(jiān)督環(huán)節(jié)失控。
廉租房：制度重視不足，覆蓋面小。面臨分配對(duì)象如何界定的難題，根據(jù)目前國家規(guī)定和各地的做法，其分配對(duì)象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，政策排斥了“夾心層(購買經(jīng)濟(jì)適用房有困難，又不符合廉租房條件的群體)”、流動(dòng)人口、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工群體等住房弱勢(shì)群體，不利于體現(xiàn)公平原則；另外還有資金來源問題，從理論上看，目前的資金來源渠道包括住房公積金增值收入、財(cái)政預(yù)算、直管公房出售或出租收入、社會(huì)捐贈(zèng)等。但從已開展廉租房試點(diǎn)的城市的實(shí)際運(yùn)作來看，各地都是以住房公積金增值收入和財(cái)政撥款為主的。而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政實(shí)力不足，無法提供足夠的資金用于廉租房建設(shè)和租金補(bǔ)貼；在收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)問題上，隨著廉租房分配對(duì)象范圍的逐步擴(kuò)大，根據(jù)各地居民收入情況劃分一個(gè)合理的收入線并據(jù)此科學(xué)地確定廉租對(duì)象就變得日益緊迫，而且收入線劃分后，還存在一個(gè)如何監(jiān)督收入變化的問題。
2、我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的前景與發(fā)展方向
一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和住房水平提高之間，始終存在著密切的有機(jī)關(guān)系和相互關(guān)聯(lián)的發(fā)展規(guī)律。一般來說，成長(zhǎng)中的國家，經(jīng)濟(jì)越是增長(zhǎng)，國民的住房水平就越是提高。根據(jù)對(duì)世界各國住房發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，國際上通常認(rèn)為有兩個(gè)住房發(fā)展的高峰期。首先，在一個(gè)國家的人均住房建筑面積達(dá)到35平方米(約為戶均100平方米)之前，國民將對(duì)住房保持旺盛的需求，該國的房地產(chǎn)及住房產(chǎn)業(yè)將會(huì)有一個(gè)持續(xù)的高速發(fā)展；第二，當(dāng)一個(gè)國家的人均收入達(dá)到了1000-3000美元的區(qū)間時(shí)，該國也會(huì)爆發(fā)出普通居民紛紛改善住房、住房發(fā)展進(jìn)入突飛猛進(jìn)的高峰期。從1998年“房改”開始至今，乃至可以預(yù)見的未來，中國發(fā)展仍處在這兩個(gè)住房發(fā)展高峰期的雙重作用的共同區(qū)間。按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和住房發(fā)展的規(guī)律，中國住房發(fā)展光明前景可以預(yù)期。
與20多年前相比，我國居民的消費(fèi)行為和觀念已發(fā)生了巨大變化。從中短期來看，中國居民住房需求將持續(xù)較長(zhǎng)一段時(shí)間。
特別是中國正處于人類有史以來最快的城市化進(jìn)程中，人口研究結(jié)果顯示，2000-2020年，我國城鎮(zhèn)人口將凈增3.6億，城市家庭將增加1.3億戶以上，其中93%為新遷入人口，按戶均80平米計(jì)算，需要新增住宅在100億平米以上。此外我國人口遷移明顯呈現(xiàn)朝向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)，目前省際遷移人口中，三分之二遷入北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等6省、市。由此可見，我國未來城市住房的供求矛盾依然尖銳，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其顯著。同時(shí)，中國是全球經(jīng)濟(jì)最具活力的國家之一，受惠于特殊的人口結(jié)構(gòu)所帶來的經(jīng)濟(jì)紅利，家庭財(cái)富的積累也為住房市場(chǎng)的需求提供了支撐。
當(dāng)然，中國的房地產(chǎn)行業(yè)也將經(jīng)歷全面而深刻的變化。十七大提出了旨在改善民生的“住有所居”的目標(biāo)，加快建設(shè)適合中國國情的住有所居的住房體系。建設(shè)住有所居的住房體系，應(yīng)建立適合中國國情的住房建設(shè)模式和消費(fèi)模式，使土地、資源、能源利用更加合理，多數(shù)居民家庭住房條件能夠得到明顯改善。而土地和能源的約束決定了考慮中國的住房問題必須從人多地少、能源短缺的基本國情出發(fā)。中國的土地、能源狀況將對(duì)未來住房建設(shè)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的制約，住房建設(shè)必須向“緊湊型”方向發(fā)展，發(fā)展節(jié)能省地型住宅是當(dāng)前中國的必然選擇。2007年，是既有的住房政策理念發(fā)生轉(zhuǎn)變的一年。在強(qiáng)調(diào)住房的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)屬性的同時(shí)，更重視其作為民生基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)公平和城市化的促進(jìn)效應(yīng)，住房保障體系建設(shè)提上日程。2008年初住房問題被置于關(guān)系民生的高度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的組建意味著住房問題將得到更加強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。我國住房政策理念和方向?qū)l(fā)生轉(zhuǎn)變，土地、資金等資源將向保障性住房建設(shè)傾斜。這樣，未來將會(huì)出現(xiàn)廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房以及商品住房(包括限價(jià)商品房)多元并存的局面，中小套型的住宅供應(yīng)比例將大幅度提高。
住宅產(chǎn)業(yè)
是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大推動(dòng)力
我們知道，前些年我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠持續(xù)快速增長(zhǎng)，與固定資產(chǎn)投資一直保持較高增幅有很大的關(guān)系，而在固定資產(chǎn)投資快速增長(zhǎng)中房地產(chǎn)開發(fā)扮演了重要角色，其在城鎮(zhèn)投資中的比重穩(wěn)步提高，2000年以來，房地產(chǎn)投資年增長(zhǎng)率都保持在20%以上的高位，即使“國八條”出臺(tái)后導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)有所降溫的2005年，全年房地產(chǎn)開發(fā)投資增幅仍高達(dá)20.9%。
伴隨著房地產(chǎn)投資的快速增長(zhǎng)，建筑業(yè)已成為名副其實(shí)的支柱產(chǎn)業(yè)。第一次全國經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果顯示，到2004年末，我國建筑行業(yè)擁有建筑業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位和個(gè)體建筑戶近70萬個(gè)，從業(yè)人員3270萬人，營(yíng)業(yè)收入32426億元。建筑行業(yè)中的主要力量是建筑業(yè)企業(yè)，全國近13萬家建筑業(yè)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)2791萬人，擁有資產(chǎn)超過31600億元，當(dāng)年完成施工產(chǎn)值約31000億元，實(shí)現(xiàn)利稅1830億元。
同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)關(guān)聯(lián)度極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解，在我國投入產(chǎn)出的40多個(gè)門類行業(yè)中，有38個(gè)門類產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)存在直接或間接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展對(duì)這些門類行業(yè)如鋼鐵、建材、化工、水泥等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也必然起著強(qiáng)勁的拉動(dòng)作用。這種強(qiáng)有力的拉動(dòng)作用，不僅刺激了我國國民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。同時(shí)，也有益于解決長(zhǎng)期困擾我國政府和民眾的一大民生難題——就業(yè)難問題。
有關(guān)專家的數(shù)據(jù)測(cè)算表明，住宅建設(shè)可以帶動(dòng)多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并對(duì)就業(yè)人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的拉動(dòng)作用。據(jù)測(cè)算，在我國當(dāng)前的情況下，每投入100元的住房資金，可以創(chuàng)造相關(guān)產(chǎn)業(yè)170-220元的需求；每銷售100元的住宅，可以帶動(dòng)130-150元其他商品銷售。因此住宅建設(shè)如果增加10個(gè)百分點(diǎn)，可望帶動(dòng)國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，住宅行業(yè)每吸納100人就業(yè)，可帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)200人就業(yè)?？梢钥闯?，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要作用，是拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?
加大保障性住房建設(shè)
是房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力
“居者有其屋”是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。這不僅僅是中國人的追求，各國政府都毫無例外地將此奉為其執(zhí)政的目標(biāo)。保障公民的基本居住權(quán)利，是全世界共有的法則。《世界人權(quán)宣言》第二十五條就規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在其《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》中的第一條就規(guī)定：“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對(duì)享有所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利是至關(guān)重要的?！泵绹苍鞔_提出：聯(lián)邦政府有責(zé)任為每一個(gè)家庭提供一套舒適的住宅。美國總統(tǒng)胡佛曾說：“沒有什么東西比住房更能為謀求人們幸福和社會(huì)安定作出貢獻(xiàn)?！?
從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，幾乎所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，包括英國、美國、瑞典、新加坡等不同類型的國家，都按照住房“供應(yīng)——分配(公平)”的二元目標(biāo)，或按“市場(chǎng)——救濟(jì)型”，或按“市場(chǎng)——福利型”的政策導(dǎo)向來保障“居者有其房”，不僅如此，不少國家甚至把公民享有住房的權(quán)利寫入了憲法。
我國1997年房改時(shí)就曾強(qiáng)調(diào)住房保障體系是城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的主體，在隨后的發(fā)展中更是提出中國的住房保障體系應(yīng)該是一個(gè)多層次的體系，第一層級(jí)是不足10%的極低收入的家庭、老人、病人等進(jìn)入政府提供的廉租屋或公屋，通過這種方式來保證最弱勢(shì)民眾的居住生存權(quán)。第二層級(jí)是20-80%的中低收入民眾，在政府住房貨幣化補(bǔ)助、優(yōu)惠利率、優(yōu)惠稅收等優(yōu)惠條件下通過住房市場(chǎng)來解決。第三層級(jí)是20%以上中高收入者，他們的住房完全由市場(chǎng)決定，不納入住房保障體系。
如何實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”？幾乎所有的發(fā)達(dá)國家，都是在經(jīng)濟(jì)起飛的初期采用優(yōu)先保障居住問題的方針，由政府主導(dǎo)解決住房問題；當(dāng)社會(huì)主要群體的住房問題解決之后，才放開商品房市場(chǎng)、推進(jìn)住房私有化。在瑞典是從1976年起，荷蘭是從1977年起，英國從1979年起，丹麥和德國從1982年起，隨著各國的住房短缺問題逐步緩解，各國廣泛開始實(shí)行住房市場(chǎng)化政策，放松或取消租金管制，對(duì)社會(huì)出租房不再大規(guī)模建造，轉(zhuǎn)而翻修，鼓勵(lì)住房私有化，增加自有住房的補(bǔ)貼，同時(shí)減少對(duì)低收入人群的住房補(bǔ)貼。
如新加坡，20世紀(jì)60年代推行“居者有其屋”計(jì)劃，大興公房建設(shè)。新加坡的住房范式，可概括為：“公屋＋象征性租金”。到了20世紀(jì)80年代，80%以上的家庭都居住舒適。當(dāng)大多數(shù)居民居住問題得到解決之后，新加坡開始放開商品房市場(chǎng)，讓那些少數(shù)富裕的人群購買商品房。
美國住房發(fā)展的思路，也是先保障“居者有其屋”。美國早期并沒有太注重住房保障問題。直到1929年至1933年，世界經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的弊端充分暴露。于是，1934年，美國出臺(tái)了《臨時(shí)住房法案》，以解決失業(yè)者的住房問題。1937年，該法案補(bǔ)充為《廉租住房法》，規(guī)定由中央政府出資，由各地方政府的公房管理局具體負(fù)責(zé)建造并管理廉租房，供低收入家庭租用。1949年的《住房法案》(修正案)明確提出，“聯(lián)邦政府有責(zé)任為每一個(gè)家庭提供一套舒適的住房”。此后，聯(lián)邦政府建設(shè)了大約130萬套公房。目前，美國政府資助的廉租公寓已達(dá)600萬套，其中200萬為政府所有，主要提供給殘疾人和65歲以上的老人，其余400萬套為私有公助。
反觀我國以前的住房政策，存在過度市場(chǎng)化的趨勢(shì)，住房保障嚴(yán)重不足。因?yàn)檎畣我坏脑鲩L(zhǎng)導(dǎo)向，其公共導(dǎo)向和公平導(dǎo)向的缺失，事實(shí)上在實(shí)行貨幣化分配過程中，政府對(duì)中低收入者并沒有給予必要的福利性照顧。政府所采取的實(shí)物配租、租賃住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房等公共住房保障方面的政策只是杯水車薪而已。包括經(jīng)濟(jì)適用房在內(nèi)的所有保障性政策在我國當(dāng)前的住房制度中并不占有重要地位，尚無法從根本上解決數(shù)目眾多的低收入群體的住房問題。2007年以來，以住房保障制度的建立健全為標(biāo)志，我國城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)入了更加關(guān)注民生和社會(huì)公平的新階段。政府高度重視住房保障制度的完善，明確將其列為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)。
加大我國住房保障政策實(shí)施力度的幾個(gè)著力點(diǎn)
住房是居民生存的基本條件，目前城鎮(zhèn)住房矛盾集中顯現(xiàn)，土地供求矛盾突出，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決。針對(duì)我國住房市場(chǎng)的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為需要把握以下幾個(gè)著力點(diǎn)。
加速公共財(cái)政構(gòu)建，轉(zhuǎn)變政府職能。目前，我國地方政府負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，以GDP為政績(jī)考核仍是主要特色，這樣，地方政府的主要目標(biāo)就不大可能將提供服務(wù)列為第一目標(biāo)，而是盡量把GDP做高。為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有巨額的財(cái)政支出作為支撐。而房地產(chǎn)提供了很好的財(cái)稅來源。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報(bào)告，地方政府的財(cái)政收入中，來自房地產(chǎn)的“土地財(cái)政”(包括土地出讓金、各種房地產(chǎn)稅費(fèi))收入占60-90%。在這種情況下，地方政府沒有積極性提供保障性住房。因此，只有轉(zhuǎn)換地方政府的職能，改變政績(jī)考核的內(nèi)容，將財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮藏?cái)政”，地方政府才有積極性落實(shí)中央的住房保障政策，才不會(huì)繼續(xù)奉行“土地財(cái)政”。
構(gòu)建多層次的住房保障體系。我國是發(fā)展中國家，城市居民家庭收入水平較低，儲(chǔ)蓄積累有限，廣大的中低收入階層即使有銀行按揭支持也仍面臨首付和還貸壓力。為滿足中低收入階層住房需求，一方面，要積極發(fā)展租賃市場(chǎng)，以租代購；另一方面，國家應(yīng)構(gòu)建多層次的住房保障體系：
改革職工導(dǎo)向的住房公積金制度，建設(shè)面向廣大住房困難家庭的住房公積金制度，增強(qiáng)中等收入家庭購房能力。由于各職業(yè)群體收入差別懸殊，高收入職業(yè)群體住房公積金積高而住房需求已得到滿足，一些家庭不屑于獲得公積金支持；而中低收入群體多為無房戶，購房需要迫切，但又得不到公積金的有效支持。因此探索建設(shè)面向住房困難的中低收入家庭的公積金制度確屬必要。
適度發(fā)展購房保障，完善對(duì)目標(biāo)人群的識(shí)別管理機(jī)制。我國提出了經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房等多種住房保障模式，但保障目標(biāo)定位并不清晰。從我國現(xiàn)階段整體發(fā)展水平出發(fā)，購房保障的覆蓋面不宜過大，保障水平也要適當(dāng)。為體現(xiàn)公平、公正原則，應(yīng)對(duì)購房保障目標(biāo)人群進(jìn)行更精準(zhǔn)定義和有效識(shí)別，改革現(xiàn)有以當(dāng)年收入和戶籍為依據(jù)的人群識(shí)別管理機(jī)制，建立以持續(xù)低收入和租房期限作為購房保障人群識(shí)別機(jī)制。
發(fā)展租房保障，解決極低收入家庭居住困難。對(duì)于購房、租房都難以實(shí)現(xiàn)的低收入人群進(jìn)行公共支持。保障形式宜以貨幣補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔。有條件的大城市建設(shè)廉租房，實(shí)行實(shí)物配租，但切忌蜂擁而上，造成公共投資的浪費(fèi)。
建立科學(xué)合理的住房建設(shè)和消費(fèi)模式。目前，中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，面臨世界歷史上最大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口遷移，城鎮(zhèn)住房需求大，但資源承載力相對(duì)不足。因此，制定住房政策必須堅(jiān)決貫徹節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的原則，減少住宅發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)。一要合理規(guī)劃，主要建設(shè)中小套型住房。按照節(jié)約用地的要求，確定適當(dāng)?shù)淖》拷ㄔO(shè)套型面積、建筑形態(tài)和建筑容積率。優(yōu)化空間布局，充分利用每一寸土地、每一寸空間。在精細(xì)設(shè)計(jì)、保證功能基礎(chǔ)上，盡可能增加中小套型住房供應(yīng)。二要科學(xué)建設(shè)，提高住房的節(jié)能環(huán)保水平和住房品質(zhì)。加快住房科技創(chuàng)新，推廣應(yīng)用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材與環(huán)境保護(hù)技術(shù)。三要引導(dǎo)居民適度消費(fèi)。既要支持和保護(hù)居民住房消費(fèi)的積極性，改善居住條件。同時(shí)也要加強(qiáng)國情教育和政策引導(dǎo)，反對(duì)超前消費(fèi)，樹立經(jīng)濟(jì)適用、理性適度的住房觀念，形成節(jié)約資源、健康文明的消費(fèi)理念。
堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。要根據(jù)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的情況和嚴(yán)格保護(hù)耕地的要求，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的原則，深入研究進(jìn)城定居農(nóng)民享受城市住房政策和農(nóng)村宅基地政策的銜接。積極探索改善農(nóng)民工居住條件的措施。要強(qiáng)化規(guī)劃管理，治理農(nóng)村人居環(huán)境，按照集約和節(jié)約使用農(nóng)村建設(shè)用地的要求，加強(qiáng)對(duì)舊村改造的規(guī)劃指導(dǎo)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工、材料等技術(shù)服務(wù)，提高建筑質(zhì)量。
編制、公布和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃。住房建設(shè)規(guī)劃是有步驟地實(shí)施住房建設(shè)的基本依據(jù)，同時(shí)也是土地供應(yīng)規(guī)劃編制的依據(jù)。編制好住房建設(shè)規(guī)劃，有利于住有所居目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。
我國政府對(duì)未來住房建設(shè)規(guī)劃的編制提出了明確的要求：要求各地抓緊制定和落實(shí)未來兩年住房建設(shè)計(jì)劃和五年規(guī)劃，并向社會(huì)公布。2008年1月底前各地陸續(xù)公布了2008年度住房建設(shè)計(jì)劃。2008年3月底前公布2009年住房建設(shè)計(jì)劃。2008年6月底前要公布2008-2012年住房建設(shè)規(guī)劃。重點(diǎn)明確廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房和中低價(jià)位、中小套型普通商品住房的結(jié)構(gòu)比例、建設(shè)規(guī)模，并落實(shí)到具體地塊、項(xiàng)目，控制單宗土地供應(yīng)規(guī)模，明確項(xiàng)目開竣工時(shí)限，確保供應(yīng)出去的土地能夠及時(shí)開發(fā)建設(shè)。房?jī)r(jià)較高、漲幅較快的大中城市，要切實(shí)增加中低價(jià)位、中小套型普通商品住房供應(yīng)，加大限價(jià)商品房供應(yīng)規(guī)模。
堅(jiān)持住房保障總目標(biāo)與分階段實(shí)施相結(jié)合。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，住房政策和住房制度都經(jīng)歷一個(gè)從住房短缺、住房改善、富裕型住房等階段。每個(gè)住房階段住房政策所實(shí)施的重點(diǎn)是不同的。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，我國必須從實(shí)際出發(fā)，量力而行，根據(jù)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和趨勢(shì)，制定和完善住房保障政策。從現(xiàn)實(shí)來講，我國住房制度改革總的目標(biāo)是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，建立新的城鎮(zhèn)住房保障制度，加快住宅建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高居民的居住水平和居住質(zhì)量。目前，我國的城鎮(zhèn)居民居住情況是已經(jīng)告別了短缺時(shí)期，正進(jìn)入全面建設(shè)住房小康階段。因此，要建立一套以反映全面居住水平的指標(biāo)體系和發(fā)展目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)住房生存型向住房發(fā)展型的轉(zhuǎn)變提供導(dǎo)向。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，特別是人力、物力、財(cái)力制約的條件下，不可能在短期內(nèi)大范圍地解決居民的住房問題。因此，必須堅(jiān)持有步驟、分層次地解決中、低收入家庭的住房問題。
加大對(duì)我國住房保障政策的落實(shí)力度。各級(jí)建設(shè)、土地、財(cái)政、金融、稅收等部門，都必須在落實(shí)政府住房政策目標(biāo)中，積極扮演相應(yīng)的角色，做到目標(biāo)一致、相互配合，形成合力，按十七大報(bào)告提出的“住有所居”、“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，全面落實(shí)我國住房政策。
表1、房地產(chǎn)投資情況(%)
房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會(huì)投資比重房地產(chǎn)開發(fā)投資占城鎮(zhèn)投資比重住宅投資占房地產(chǎn)投資比重經(jīng)濟(jì)適用房投資占住宅投資比重房地產(chǎn)開發(fā)投資增速
1995 15.73 20.13
1996 14.04 18.31 2.14
1997 12.74 16.56 48.43 12.05-1.18
1998 12.72 16.07 57.59 13.01 13.71
1999 13.74 17.29 64.30 16.56 13.53
2000 15.14 19.01 66.45 16.38 21.47
2001 17.05 21.15 66.47 14.22 27.29
2002 17.91 21.95 67.10 11.27 22.81
2003 18.27 22.16 66.74 9.18 30.33
2004 18.67 22.29 67.16 6.86 29.59
2005 17.92 21.19 68.27 4.78 20.91
2006 17.66 20.80 70.22 5.11 22.09
2007 18.42 21.53 30.15
表2：1998年以來我國城鎮(zhèn)住房政策概覽
年份 文件名 主要內(nèi)容 簡(jiǎn)要評(píng)析
1998 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控加快住房建設(shè)的意見(34號(hào)文) 停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，積極穩(wěn)妥推進(jìn)公有住房租金改革，加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控，建立合理的住房?jī)r(jià)格體系。住房制度改革全面展開，許多人的住房軌跡就此發(fā)生了根本性的改變。
1999 國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量若干意見的通知 加強(qiáng)基礎(chǔ)技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研究，建立住宅技術(shù)保障體系，健全管理制度，建立完善的質(zhì)量控制體系。加快住宅建設(shè)從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，提高住宅質(zhì)量，促進(jìn)住宅建設(shè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
2003 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知(18號(hào)文) 發(fā)展住房信貸，強(qiáng)化管理。經(jīng)濟(jì)適用房由‘住房供應(yīng)主體’被改為‘具有保障性質(zhì)的政策性商品住房’，‘住房供應(yīng)主體’被大部分的商品房所替代?！薄爸鸩綄?shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”。房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向。
2005 《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》(“國八條”)以及國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的八項(xiàng)措施引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)(簡(jiǎn)稱“新八條”)。 大力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格控制被動(dòng)性住房需求，正確引導(dǎo)居民合理消費(fèi)需求，全面監(jiān)測(cè)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行，切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的責(zé)任。高度重視穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，認(rèn)真組織對(duì)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的督促檢查。
2006 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知(37號(hào)文)(“國六條”) 切實(shí)調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)揮稅收、信貸、土地政策的調(diào)節(jié)作用，合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進(jìn)度，進(jìn)一步整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，有步驟地解決低收入家庭的住房困難，完善房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和信息披露制度。重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房。各地都要制定和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃，對(duì)新建住房結(jié)構(gòu)提出具體比例要求。
2007 國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(24號(hào)文) 進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，逐步改善其他住房困難群體的居住條件，完善配套政策和工作機(jī)制。標(biāo)志著政府住宅調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵是要建立多層次住房保障體系建設(shè)，加快住房分類供應(yīng)體制的實(shí)施。首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能。