國外住房政策的特征及對我國的啟示
2010-02-24 00:00:00 《中國房地產(chǎn)》
一、國外住房政策的目標獨立性 雖然各國的住房政策目標不盡相同，但也能反映出房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策獨立性的特點。奧地利、芬蘭、葡萄牙等國比較強調(diào)公民的居住權(quán)和政府提供住房的社會職責；住房自有率較低的國家如德國、比利時明確提出要提高住房自有率，提供充足的社會住房；法國住房自有率不高，因此在政策目標中強調(diào)鼓勵住房自有，同時鼓勵私人住房出租和社會租房供應；而西班牙的住房自有率偏高，住房出租率偏低，因此直接把提高住房出租率作為政策目標，反映了政策目標定位的現(xiàn)實性；丹麥的住房目標是多層次供應住房，確保人人都能得到良好的住房。此外，各國獨立性的住房政策目標會隨著時代變遷而變化。1989年新加坡87％人口遷入組屋后，政府目標從“居者有其屋”改變?yōu)椤叭A廈供精選”?，F(xiàn)在新加坡的公寓式組屋已經(jīng)被執(zhí)行共管公寓所替代，后者有比組屋更好的設(shè)計和配套設(shè)施，目的是讓工資水平在8000新元左右的人，能夠自由選擇在私人房地產(chǎn)市場或者組屋市場購房，在私人房地產(chǎn)市場價格波動過大時能轉(zhuǎn)而享受國家福利。 簡而言之，國外為了解決住房問題，把提高居住水平和居住質(zhì)量、實現(xiàn)住房市場的公平放在首位，其制度建設(shè)也是圍繞這一目標進行。我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標不具有獨立性，而是依附于國民經(jīng)濟整體需要。房地產(chǎn)業(yè)不僅要主動實現(xiàn)國民經(jīng)濟多重目標如拉動經(jīng)濟、提供地方財政收入等，而且還要承擔其他社會政治改革和城市化進程造成的負擔。目標的多重性易導致目標之間的矛盾，難免顧此失彼，使房地產(chǎn)宏觀調(diào)控難以達到預期的效果。 二、國外住房政策的典型特征 1．依靠市場和保障兩大供應體系保障公民的居住權(quán)利 市場經(jīng)濟被國際經(jīng)驗證明是配置房地產(chǎn)資源的良好機制，同時住房作為“準公共品”也要體現(xiàn)社會性和福利性。市場在各個國家發(fā)揮作用的程度不一樣，各國對住房保障的程度也不一樣，如美國公共住房占住房總量的比例僅為1．6％，新加坡公共組屋則高達90％。值得注意的是市場和保障并不能截然分開，如美國通過發(fā)放住房券讓低收入者在市場上自由選擇租賃房，并通過零首付、浮動利率等金融手段幫助低收入者實現(xiàn)“居者有其屋”計劃。 各國住房政策是以市場為主還是以保障為主，主要依賴于以下因素。其一，人地關(guān)系緊張程度。人地關(guān)系緊張，如果過度市場化，容易加劇供求矛盾，像新加坡等地域狹小、人口眾多的國家容易形成以公平地保障公民居住權(quán)利為目的的福利性住房保障模式。其二，經(jīng)濟發(fā)展階段。二戰(zhàn)后各國為了解決惡劣的居住條件都有大規(guī)模興建公共住房的經(jīng)歷，待供求矛盾緩解以后，再逐步利用市場的作用和功能，如英國在解決供求矛盾以后，大力推進了公共住房的私有化進程。其三，宏觀經(jīng)濟體制。住房作為國民生活的必需品，是與該國宏觀經(jīng)濟體制緊密聯(lián)系的。譬如瑞典、瑞士等北歐福利國家，國家不僅提供從“搖籃到墳墓”的社會保障，也充分提供高質(zhì)量的福利性住房，其住房保障模式倡導公民普遍地享受住房福利，國家有保障公民住房福利的職責。 2．通過立法和長期規(guī)劃來保障公共住房政策的實施 住房保障需要政府制定相關(guān)法規(guī)保證措施的順利實施。美國政府為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應的規(guī)定。日本的公共住宅立法達40多部。而新加坡1927年制定的《新加坡改造法令》至今已有近80年的歷史。 住房保障制度不能僅僅停留于短期的政策層面，需要將其作為一種長期規(guī)劃加以考慮，特別是在住房短缺的年代更應如此。1966年日本基于長期綜合計劃制定了《住宅建設(shè)規(guī)劃法》，將每五年作為一期來實施住宅建設(shè)計劃。政府將全國分為10個區(qū)域并制定各區(qū)域的地方住宅建造五年計劃，各都道府縣基于該計劃分別制定本地區(qū)的住宅建造五年計劃。住宅建設(shè)五年計劃中，制定了居住水平目標及包括民間建設(shè)住宅在內(nèi)的5年內(nèi)應建成的住宅建造戶數(shù)目標。20世紀 50-60年代，瑞典政府進行全面的住房規(guī)劃，集中大量的財力、物力，特別是20世紀60年代提出了“消滅住房短缺”口號，制定了雄心勃勃的百萬套10年建房計劃。 3．公共住房建設(shè)具有資金來源穩(wěn)定、供給主體多元的特征 在資金來源方面，從一些市場經(jīng)濟國家住房政策的實踐來看，住房保障要定位為政府的重要職能。國際上籌集廉租房建設(shè)資金主要有四個來源：政府撥款、低息貸款、發(fā)行專項債券和公房出租收益，其中政府撥款和政府擔?；蛸N息的低息貸款，是最主要的資金來源。如英國政府扶持非營利組織興建的普通住宅和對低收入者的租金補貼，近30年來每年一直保持在占GDP的2％以上，占政府公共支出的5％左右；韓國專門供給最低收入家庭租用的“永久性公租房”85％的建筑成本由政府承擔。而專供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40％～50％的建筑成本是由韓國國民住宅基金提供的低息貸款支付。新加坡政府財力不僅承擔居民住宅區(qū)的公共配套建設(shè)，還要擔負“組屋”的維修與定期翻新，國民住屋計劃占政府常年預算撥款的3．8％。在這些形式多樣的建設(shè)模式中，政府的財政支持是至關(guān)重要的。此外，西方發(fā)達國家還為公共住房開拓多種資金渠道。 在供給主體方面，從國際經(jīng)驗來看，引入大量非營利組織等民間力量參與公共住房的開發(fā)、建設(shè)與管理，是解決公共住房難題的有效途徑。英國的住房供應來自3個部門，即私有企業(yè)、住房協(xié)會和地方政府。從20世紀開始，住房供應部門的主體地位表現(xiàn)為從地方政府向私有企業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時住房協(xié)會逐步接替地方政府，擔負向低收入家庭提供廉價住房和出租住房的責任。西歐一些國家如瑞典、瑞士等都普遍建立了住房合作社。瑞典非盈利住房企業(yè)擁有住房比例為 21．88％，住房合作社住房比例為16．88％，挪威住房合作社大約擁有40萬會員，建房25萬多套，占全國住宅總量的15％。多元化供應加大了市場競爭，提高了住房質(zhì)量，穩(wěn)定了市場價格。 4．住房政策注意培育市場服務(wù)體系、抑制市場投機行為 國外住房政策在保障公民基本住房權(quán)利的基礎(chǔ)上，注意培育房地產(chǎn)虛擬市場、引導投資投機需求，并對房地產(chǎn)實體投資需求進行稅收調(diào)節(jié)。市場服務(wù)體系不僅包括咨詢、流通等行業(yè)，更主要的是包括實體市場和虛擬市場。虛擬市場的建立有利于合理分流住房投資投機行為。對于想投資于房地產(chǎn)卻不想直接購買商品房或者自己建房的投資者而言，通過購買房地產(chǎn)基金或者不動產(chǎn)債券可以間接進行房地產(chǎn)投資。各國都開發(fā)了多種房地產(chǎn)金融品種，供投資者選用。例如，德國就有開放性房地產(chǎn)基金和封閉性房地產(chǎn)基金；美國房地產(chǎn)金融市場更為發(fā)達，有次級債券、房地產(chǎn)期權(quán)等。在實體市場抑制房地產(chǎn)投機需求上，西方國家不僅規(guī)定短期轉(zhuǎn)賣房地產(chǎn)從重征稅，而且在保有稅上加大抑制房地產(chǎn)投機需求的力度。英國甚至從規(guī)劃角度對外宋需求、投資需求進行約束，以保障當?shù)鼐用竦淖宰⌒孕枨蟆?BR> 5．住房政策注重綜合利用多種政策工具 許多國家政府通過稅收、金融、法律等多種手段來實施住房政策。英國政府通過制定住房建設(shè)補貼金制度、市政住房建設(shè)援助資金計劃等來刺激和方便新住房的建設(shè)：通過強制購買權(quán)政策、新城建設(shè)計劃、租戶購買權(quán)政策等確保可能的資源，允許私有和公有部門建設(shè)住房及個人購買住房；通過住房改善補貼金計劃等維護國家住房的質(zhì)量；通過稅收減免、租金控制和租金補貼等政策，幫助個人支付他們的住房貸款或租金。美國不僅擁有發(fā)達的住房金融市場，而且通過強化區(qū)域規(guī)劃管理、財稅手段調(diào)節(jié)(包括免稅、減稅、延稅)、法律手段等對房地產(chǎn)市場進行調(diào)節(jié)。日本為解決低收入家庭住房問題，綜合運用財政和金融手段發(fā)放低息貸款，貼息由財政部門承擔；運用稅收優(yōu)惠政策，對居民購建符合國家政策及技術(shù)規(guī)范要求的住宅，在還貸期內(nèi)還款的數(shù)額可在個人所得稅中扣除，個人住宅取得的定期收益免征所得稅。我國目前的住房保障制度缺乏金融、財政和稅收方面系統(tǒng)配套的綜合支持政策，單一的住房保障手段很難適應多層次的住房保障需求。 國外公共住房制度由于國情和歷史文化的不同，具有較大差異，然而住房政策的核心思想?yún)s基本一致：即國家政府認為公民的基本居住權(quán)利需要得到保障，在認同住房商品特性的同時也未忽視住房作為公共產(chǎn)品的社會屬性，均對房地產(chǎn)市場采取了一定的主動干預政策，而不是放任自流。不同的地方是，歐洲國家政府的干預較為直接、全面和深入，英國政府甚至直接采用住房規(guī)劃調(diào)控手段來調(diào)控房地產(chǎn)市場；而美國卻采取了較為隱蔽的方式，國家并不直接干預住房的供應和價格，而是采取了稅收、信貸的形式間接影響開發(fā)商和房地產(chǎn)市場。 三、對我國住房政策的啟示 1．注重政策引進的配套銜接 新加坡獨特的定價制度和組屋與公積金的配合，是組屋制度的思想結(jié)晶。因此，在政府的統(tǒng)籌設(shè)計下，組屋和公積金形成了一個互為補充的系統(tǒng)：只有組屋沒有公積金，“居者有其屋計劃”推行不下去；只有公積金沒有組屋，單靠起伏跌宕的市場難以解決普遍的住房問題。而我國的公積金以及住房補貼卻要購買商品房，把個人購房置于市場風險之下，與高昂房價相比，公積金以及住房補貼只是杯水車薪，背離了引進的原旨。 2．正確估計過度市場化的危害 政府在對房地產(chǎn)業(yè)的認識上，應將其社會性、福利性功能擺在首位，然后才是它的“產(chǎn)；業(yè)性”。只有這樣，才能從根本上為解決中低收入群體的住房問題打下堅實的制度基礎(chǔ)。國外住房政策的演變告訴我們：充分發(fā)揮市場機制是建立在供求平衡、保障公民基本居住權(quán)利基礎(chǔ)上的。因此，我國不能盲目跨越階段，特別是在當前供求失衡的階段，要著力保障弱勢群體的基本住房條件，促進各級政府加大對保障性住房的投入。各級地方政府都應建立起住房保障制度，在確定低收入群體和低收入家庭的基礎(chǔ)上，加大廉租房、經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，大幅度增加住房的有效供給。 3．盡快建立健全社會資金投入住房保障的政策體系 政府今后在住房保障上應充分發(fā)揮政策手段的作用，引導、拉動更多的社會資源參與保障住房的供給。政府應盡快建立健全社會資金投入住房保障的政策體系，運用財政、稅收、金融等政策手段，鼓勵增量和存量保障性住房的供給。 | ||