美國城市房地產郊區(qū)拓展中政府調控的制度工具
2010-03-09 00:00:00 《中國房地產》
20世紀50年代后期，美國城市房地產開發(fā)以強勁的勢頭伸向原來的農田、森林地帶，城市空間急劇向邊緣地帶拓展。這種城市房地產近乎失控地向郊區(qū)延伸的現(xiàn)象，帶來低劣的用地規(guī)劃、粗放的土地消耗、嚴重依賴于小汽車的城市交通、建筑設計與周圍環(huán)境的格格不入等問題。為了應對城市房地產郊區(qū)化拓展所帶來的種種弊端，美國各地結合自身的實際不斷進行政府調控制度工具的創(chuàng)新與運用，這些制度工具在應對城市房地產向郊區(qū)的無序蔓延，推進城市土地的集約利用，保證城市空間健康成長的過程中發(fā)揮了重要作用。如今經研究者總結歸納的單項制度工具達30余項之多，最為常用的也有10余項，從總體上，我們可以將這些常用的制度工具劃分為控制拓展類制度工具和引導拓展類制度工具兩大類。
一、控制拓展類制度工具
1．城市拓展邊界制度
城市拓展邊界制度是一種用于控制和指導城市房地產空間拓展的工具，它通過直接宣布超出城市發(fā)展邊界的房地產開發(fā)為非法，以達到保護城市非開發(fā)用地的目的。該工具由俄勒岡州首創(chuàng)，就是圍繞現(xiàn)有城市劃出的法律界限，所有房地產開發(fā)都被限定在界限以內；界限之外是農田、林地和開敞地，僅限于發(fā)展農業(yè)、林業(yè)和其他非建設用途。
2．綠帶設置制度
綠帶指的是城市外圍開敞空間的農田或其他綠地，這種綠帶環(huán)繞城市或大都市周圍，其目的在于為城市房地產擴張設置一個永久的障礙。盡管綠帶可以通過強制性手段建立，但通常情況下都是由政府以購買開敞空間和發(fā)展權的形式完成設置的。
3．建筑物許可證制度
這是控制城市房地產開發(fā)速度的措施。建筑物許可證只分配給那些有助于城市可持續(xù)發(fā)展的房地產開發(fā)項目，同時通過限定建筑物許可證的頒發(fā)數量來控制開發(fā)項目的增加。該項制度，旨在通過對建筑物許可證的控制，限制建設用地的開發(fā)，以達到保護土地資源的目的。例如，1976年，美國科羅拉多州的博德市，市民投票通過的規(guī)劃書中，限定5年內該市政府平均每年只能為 450個建筑項目頒發(fā)建筑物許可證。
4．基礎設施配套制度
基礎設施配套制度，即是要求新開發(fā)的房地產項目上馬時，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學校設施到位，以滿足該地區(qū)未來發(fā)展的需要。例如，華盛頓州要求城市政府在頒布房地產開發(fā)許可前，必須確定該項目是否具備足夠的配套基礎設施，如果不能逐一證明從事該項房地產開發(fā)時，已經擁有或將要擁有足夠的基礎設施，該項開發(fā)將不能獲得批準。
基礎設施配套的制度，可以相對降低在城市未開發(fā)地區(qū)實施房地產建設項目的熱情，達到抑制城市房地產過度增長的目的。典型的例子是 1969年美國紐約州讓麥普鎮(zhèn)的開發(fā)實踐。讓麥普鎮(zhèn)規(guī)定開發(fā)商只有承諾提供足夠的基礎設施后才能獲得開發(fā)權，這種管制使得讓麥普鎮(zhèn)住房建設減少了2／3。
5．社區(qū)影響報告和環(huán)境影響報告制度
要求提供社區(qū)影響報告和環(huán)境影響報告，可以說是對城市房地產開發(fā)執(zhí)行的一種準入制度。社區(qū)影響報告是指當某些大型房地產開發(fā)項目會對整個社區(qū)造成影響時，就應在項目提案批準之前對其影響進行評估，并將評估結果公之于眾。報告需包含如下因素：項目可能增加的各年齡組的人口數量；現(xiàn)有市政設施和公共設施可利用程度，以及所面臨的新要求；項目內外的道路系統(tǒng)情況；社區(qū)(市、縣、學校系統(tǒng))財務影響分析。
環(huán)境影響報告類似于社區(qū)影響報告，它是城市政府在批準房地產開發(fā)提案前獲取其環(huán)境影響信息的一種手段。提案必須證明符合下面幾點要求：不致對環(huán)境造成明顯破壞；有對區(qū)域資源保護的構想與設計；不會對可用于該項目以及將來任何項目的整個資源提出不相稱或過度要求。
6．開發(fā)影響費制度
開發(fā)影響費是政府對新開發(fā)房地產項目征收的一次性費用，是開發(fā)商和購買新房者必須為其對該地區(qū)的影響而負擔的基礎設施開支。該費用在房地產項目開發(fā)時征收，征收后計入專門賬戶，用以支付政府在新開發(fā)項目的配套基礎設施方面的支出，以避免出現(xiàn)新開發(fā)區(qū)域基礎設施水平低下、不配套等問題。
7．暫停開發(fā)制度
暫停開發(fā)制度是調控城市房地產開發(fā)的有力措施，這種方法主要是通過城市政府制定的暫緩開發(fā)條例等臨時性政策，來解決房地產快速發(fā)展所帶來的各種嚴重問題。根據這些條例，對一些已經產生問題的開發(fā)暫緩進行，直到找到合適的解決方案。
8．土地預留制度
在對城市房地產拓展的調控中，城市政府可以通過強制分區(qū)，要求開發(fā)者不得開發(fā)環(huán)境敏感區(qū)(如山嶺、濕地、泛濫平原、河床等)和打算用于公園、室外運動場的地區(qū)。
二、引導拓展類制度工具
1．城市服務邊界制度
城市服務邊界也是一條劃在城市或大都市市區(qū)周圍的分界線，但與城市拓展邊界不同的是，它并不是直接為城市房地產向郊區(qū)拓展劃定一個限制區(qū)域，而是通過對城市公共服務和基礎設施建設的控制，引導城市房地產的發(fā)展。即城市政府可以拒絕將其服務(例如供水系統(tǒng)、排污系統(tǒng)、道路、學校等)延伸到超出城市服務邊界的地區(qū)，以達到對在無法提供基礎設施的地域從事房地產開發(fā)禁止的目的。
2．分期分區(qū)開發(fā)制度
分期分區(qū)開發(fā)制度，是通過控制城市房地產發(fā)展的區(qū)位和時序，以防止不成熟的土地開發(fā)行為，同時也防止跳躍式的房地產發(fā)展和大量占用耕地破壞自然景觀。例如，紐約州的瑞普市1966年通過了一個拓展控制規(guī)劃，詳細安排了在18年的規(guī)劃期內能達到的城市最大發(fā)展規(guī)模，以及在此規(guī)模內房地產開發(fā)的區(qū)位和時序，以此來引導城市房地產的開發(fā)。
設立城市拓展管制區(qū)是分期分區(qū)開發(fā)制度的一個重要組成部分，城市拓展管制區(qū)設立的目的在于，引導城市房地產發(fā)展到適當的地區(qū)，在管制區(qū)內允許土地開發(fā)，并提供適當充足的基礎設施，管制區(qū)外則限制發(fā)展。
3．區(qū)位開發(fā)密度調整制度
區(qū)位一般用于確定城市某一特定區(qū)域的土地用途和開發(fā)類型，并規(guī)定開發(fā)密度的上限。區(qū)位開發(fā)密度的調整包括區(qū)位開發(fā)密度的升級或降級。降級是對特定區(qū)位的開發(fā)密度上限向下作調整，以減少某一地區(qū)的房地產增長量；升級是對特定區(qū)位規(guī)定了開發(fā)建設密度下限，為確保界限內較高密度的發(fā)展，對特定區(qū)位的開發(fā)密度下限向上作調整。
4．土地儲備制度
城市土地儲備是政府在沒有需要前，先獲取相當面積的土地，并在適當的時候將其釋放到市場上，用于與城市建設規(guī)劃目標一致的開發(fā)建設項目的一種城市拓展管理工具。土地儲備對于土地所有權及地價有重要影響力，是一種強有力的控制工具，通過購買土地尤其是城市邊緣的土地，將其儲備起來，在城市擴張時，政府可以通過，附加在土地上的使用特性、區(qū)位、密度和出讓時機，利用規(guī)劃做引導，使城市政府可以不依賴土地市場而直接控制城市房地產開發(fā)。
5．農田專區(qū)制度
政府可以依靠設置農田專用區(qū)宋保護受到城市房地產擴張擠壓的農業(yè)用地。農田專用區(qū)制度，是近幾十年美國實行的一種土地保護措施，其目的在于規(guī)定此區(qū)域內的土地必須用于農業(yè)。農業(yè)專區(qū)的登記注冊是自愿的，加入農田專用區(qū)的農場主可以獲得多種好處，如根據《農場立法》，若農場主或牧場主持續(xù)地將其土地用于農業(yè)用途，他們會得到一定的獎勵基金或稅收方面的優(yōu)惠政策，從而降低其經營成本。
6．開發(fā)權轉移制度
開發(fā)權轉移制度是指，以某塊土地的開發(fā)或使用權換取另一塊土地或同一塊土地其他部分的開發(fā)權或使用權，其目的是為防止在保護區(qū)內土地上的房地產開發(fā)，把限制性地帶的開發(fā)項目集中到預期發(fā)展的地帶。這種制度對于歷史遺跡的保護、農田保護以及臨界區(qū)域或生態(tài)脆弱地帶的保護具有比較明顯的作用。
7．城市開發(fā)公司制度
城市開發(fā)公司是一種帶有企業(yè)性質的城市房地產無序拓展的控制工具，一個城市開發(fā)公司對應著一個特定的城市地域，它既有在一定范圍的城市地域內通過房地產開發(fā)宋協(xié)調城市社會經濟發(fā)展的功能，同時又是一個經濟實體。城市開發(fā)公司在其指定地域內具有廣泛的權力，可以通過環(huán)境部門賦予的合法權力獲得有價值的國有土地，由公司負責土地經營。在具體運作中雖然制定規(guī)劃的權力仍屬于城市政府，但是公司對于開發(fā)商的規(guī)劃申請有權審批。公司所具有的半官方性質和相對獨立性意味著它可以在政府的城市規(guī)劃框架內，以靈活多樣的方式引導城市房地產開發(fā)。
8．填充和再開發(fā)獎勵制度
為了使城市房地產開發(fā)更為理性，美國一些城市政府采用了填充和再開發(fā)的獎勵制度。城市政府制定了各種各樣在城市化地區(qū)進行填充和再開發(fā)的獎勵政策，以引導房地產開發(fā)，提高土地利用效率。鼓勵對廢棄地的再利用是其典型代表，主要是指在現(xiàn)有城區(qū)內先前受到破壞的、已經不再使用或者使用效率較低的土地或新區(qū)進行地產開發(fā)，政府將在政策和經濟上給予一定優(yōu)惠政策，包括政府在廢棄地內修建一定的基礎設施；通過改善基礎設施環(huán)境來吸引投資者；對私人投資者給予一定的激勵政策，如貸款支持、減免稅收等。
三、啟示
自20世紀80年代以來，中國進入了城市化迅猛發(fā)展的時期，與其同時，作為中國城市化重要推動力的房地產業(yè)在推動城市經濟發(fā)展、加快城市建設步伐、創(chuàng)造更多就業(yè)機會方面發(fā)揮了積極和重要的作用。但我們也必須看到，在中國高速城市化進程中，城市房地產業(yè)的空間拓展意愿日趨強烈，不計成本地推進城市房地產向郊區(qū)擴張的想象日趨顯著，隨之而來的是一系列嚴重的問題：城市內部存量土地運用不足、對城市邊緣優(yōu)質農田侵占嚴重、新開發(fā)區(qū)的配套設施不完善、對新開發(fā)項目的環(huán)境影響不夠重視等。因此，參考和借鑒美國在城市房地產郊區(qū)拓展中政府調控的制度工具，根據我國不同城市的具體情況靈活地加以運用，對推進中國城市化進程中房地產業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。