美國(guó)“兩房”改革啟示錄
周四公布的數(shù)據(jù)顯示，房利美去年第四季度贏利7,300萬(wàn)美元，是三年半以來(lái)第一個(gè)贏利季度。
近日，美國(guó)政府正式啟動(dòng)了“房地美”和“房利美”兩大住房抵押貸款機(jī)構(gòu)（合稱“兩房”）的改革。由于“兩房”在美國(guó)住房市場(chǎng)、金融體系和整個(gè)經(jīng)濟(jì)中舉足輕重，這項(xiàng)改革不僅對(duì)美國(guó)意義深遠(yuǎn)，也有廣泛的國(guó)際影響與啟示。
兩黨博弈重要籌碼
在美國(guó)的住房融資體系中，“兩房” 曾經(jīng)是支撐美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮的中流砥柱，近年卻因金融危機(jī)爆發(fā)而成為眾矢之口。
眾所周知，“兩房”體制對(duì)金融危機(jī)負(fù)有重大責(zé)任，美國(guó)各界對(duì)之改革的呼聲一直未斷。由于改革極其復(fù)雜艱巨，奧巴馬政府對(duì)“兩房”采取了拖延策略。在 2010年夏天簽署的金融改革法案中， “兩房”并未被納入。但不改革“兩房”，奧巴馬的金融改革立法桕當(dāng)于沒(méi)有完成。美政府承諾，要晚一些再對(duì)“兩房”單獨(dú)立法。按照奧巴馬政府的時(shí)間表，在今年初要向國(guó)會(huì)提出改革初步方案。正是在這一情況下，美國(guó)財(cái)政部與住房和城市發(fā)展部在2月11日向國(guó)會(huì)提交了改革白皮書(shū)，正式拉開(kāi)“兩房”改革序幕。
由“兩房”負(fù)責(zé)擔(dān)保住房抵押貸款的美國(guó)住房金融模式源自上世紀(jì)30年代的大蕭條，是羅斯福新政的內(nèi)容之一，當(dāng)時(shí)民主黨打出“居者有其屋”的政治口號(hào)。2006年底美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破裂，逐步引爆本輪金融危機(jī)?！皟煞俊斌w制的弊端在危機(jī)中集中暴露。
美國(guó)住房市場(chǎng)規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億美元，目前90%以上的房貸由政府持有或擔(dān)保。自2008年9月金融危機(jī)全面爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)政府共花費(fèi)約1500億美元納稅人的資金來(lái)救助“兩房”。據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算局預(yù)計(jì)，到2019年，“兩房”耗費(fèi)的納稅人救助金將高達(dá)3890億美元。美國(guó)上下 都意識(shí)到，如不改革這一吞噬納稅人資金的無(wú)底洞，很可能再次引發(fā)危機(jī)。
“兩房”改革白皮書(shū)以精煉的語(yǔ)言闡明“兩房”改革原因，即建基于近80年前的美國(guó)住房金融模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生劇變的世界，菲改不可。美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納說(shuō)，“兩房”問(wèn)題所體現(xiàn)的并不僅僅是其最終隨市場(chǎng)倒塌，而是整個(gè)監(jiān)管基本設(shè)計(jì)、系統(tǒng)中激勵(lì)機(jī)制的一整套制度的“全面失敗”。
蓋特納說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整已經(jīng)有三年時(shí)間，預(yù)計(jì)市場(chǎng)還需要兩至三年才能恢復(fù)。政府的這項(xiàng)計(jì)劃只是開(kāi)啟了國(guó)會(huì)立法長(zhǎng)跑的序幕，預(yù)計(jì)立法時(shí)限約為兩年。分析人士認(rèn)為，這一時(shí)限正好與美國(guó)總統(tǒng)大選的政治周期相符。屆時(shí)“兩房”問(wèn)題無(wú)疑會(huì)成為兩黨博弈的一個(gè)籌碼。
方案開(kāi)放留足余地
從技術(shù)層面看，“兩房”改革干頭萬(wàn)緒，紛繁復(fù)雜。而從觀念層面上，“兩房”改革涉及的核心問(wèn)題在于政府在住房市場(chǎng)的參與度。在諸多不確定性中，目前美國(guó)備方已經(jīng)確定的共識(shí)是，必須降低政府在住房市場(chǎng)的參與度。至于降低的程度到底如何，則是技術(shù)層面要詳細(xì)探討的問(wèn)題。
奧巴馬政府在卡刀步計(jì)劃中留下充分回旋余地，使之威為開(kāi)放式的改革方案。在發(fā)布白皮書(shū)的當(dāng)天，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納在被稱為民主黨思想大本營(yíng)的華盛頓智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表演講，就“兩房”改革方案做出公開(kāi)解釋。
蓋特納剖析了奧巴馬政府住房市場(chǎng)改革的出發(fā)點(diǎn)。首先就是慢慢終止“兩房”，大幅降低政府在住房市場(chǎng)的參與度。這一步驟的原則是漸進(jìn)式，以不打擊目前依然疲弱的住房市場(chǎng)為前提條件。這是因?yàn)椤皟煞俊蹦壳叭允敲绹?guó)住房融資的主要來(lái)源。
第二步是引入私營(yíng)資本，提供住房融資。這需要為房貸市場(chǎng)設(shè)立一整套新的游戲規(guī)則。其中包括更嚴(yán)格的承銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)，使房主必須在其住房中持有更多股權(quán)，例如設(shè)定最低首付款比例為1O%的標(biāo)準(zhǔn)。
第三部分是明確政府在保障住房中的支持力度。政府的角色集中在財(cái)政部下屬的聯(lián)邦住房署，支持民眾擁有產(chǎn)權(quán)或者租房。為此，白皮書(shū)提出三種備選改革方案。
具體來(lái)看，這三種方案包括：第一種，政府除保留聯(lián)邦住房管理局這一機(jī)構(gòu)以外，徹底退出住房抵押市場(chǎng)。在這種方案下，政府只對(duì)中等以上收入階層人士提供住房擔(dān)保；第二種，只有在市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府才出面擔(dān)保住房抵押貸款；第三種，政府仍然在房貸市場(chǎng)發(fā)揮作用，但不再通過(guò)“兩房”這樣的政府支持企業(yè)來(lái)實(shí)施，而是引入私營(yíng)資本參與。
與2009年6月提出金融監(jiān)管改革方案(2010年7月成為《華爾街改革與消費(fèi)者金融保護(hù)法》，亦稱《多德弗蘭克法案》）不同的是，財(cái)政部在“兩房”改革方案上更為謹(jǐn)慎。按照白皮書(shū)的說(shuō)法，未來(lái)的方案可能是三選一，也可能是三項(xiàng)方案的混合重組。這種開(kāi)放式的改革方案一方面顯示出“兩房” 改革的難度之大，另一方面顯示出奧巴馬政府的政治考慮，將這‘棘手的多項(xiàng)“選擇題”交由國(guó)會(huì)討論決策。
不再提倡人人買(mǎi)房
從國(guó)家角度看，“兩房”改革的核心要處理好穩(wěn)定與效率之間的平衡問(wèn)題。根據(jù)白皮書(shū)，美國(guó)政府在“兩房”改革上考慮四個(gè)基本因素：第一，獲得房貸。這關(guān)乎消費(fèi)者的利益，涉及福利與消費(fèi)。第二是促進(jìn)住房投資。這關(guān)乎投資者利益，涉及市場(chǎng)效率。第三是稅收負(fù)擔(dān)，涉及納稅人的利益。第四是金融體系穩(wěn)定，這關(guān)乎政府利益．要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)不能總給政府找麻煩的體系。
改革實(shí)際上是在兩種住房金融體制之間權(quán)衡：一種是政府主導(dǎo)，一種是私有化。政府成分越多，則住房融資成本越低，住房貸款條件越優(yōu)惠，住房消消費(fèi)會(huì)上升，投資收益高，但同時(shí)政府潛在稅收負(fù)擔(dān)會(huì)上升，系統(tǒng)穩(wěn)定性下降。反之，私有化成分高，住房融資成本會(huì)上升，會(huì)抑制消費(fèi)和投資，但會(huì)降低政府的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定，但從個(gè)人層面，買(mǎi)房成本預(yù)計(jì)提高，低收入群體買(mǎi)房難度加大。剛剛辭去財(cái)政部副部長(zhǎng)職務(wù)的密歇根大學(xué)教授邁克爾·巴爾說(shuō)，不管最終哪種方案得到批準(zhǔn)，政府在房貸市場(chǎng)的作用都將削弱，取而代之的是私營(yíng)部門(mén)的作用上升。白皮書(shū)中明確指出，新的住房金融體系 “不意味著所有美國(guó)人都要擁有住房”。這實(shí)際上相當(dāng)于否定了“居者有其屋”的政治口號(hào)。專家預(yù)計(jì)，幫助低收入者實(shí)現(xiàn) “美國(guó)夢(mèng)”的30年期住房貸款要么會(huì)消失，要么會(huì)漲價(jià)。
從國(guó)際視角看，“兩房”改革首先會(huì)影響全球資本市場(chǎng)。在美國(guó)政府信用支持的背景下，有許多國(guó)家投資“兩房”股票和債券。“兩房”股票去年7月已經(jīng)退市，這表明市場(chǎng)已消化了這部分影響。更多的海外投資在于 “兩房”債券，不過(guò)美國(guó)政府目前還是“兩房”債券的最大持有者，所購(gòu)買(mǎi)的各類債券金額超過(guò)1.6萬(wàn)億美元。
美國(guó)政府在白皮書(shū)中專門(mén)強(qiáng)調(diào)．要采取謹(jǐn)慎的改革過(guò)渡計(jì)劃，保證“兩房” 擁有足夠資本履行各種擔(dān)保責(zé)任和債務(wù)償付能力，在推行改革的時(shí)機(jī)和進(jìn)度上將考慮經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程和金融市場(chǎng)條件等多種因素。
“兩房”改革將是一—項(xiàng)中長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，短期內(nèi)對(duì)美國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)的震動(dòng)不大。
三大教訓(xùn)值得吸取
“兩房”改革剛剛啟動(dòng)，目前尚無(wú)法評(píng)說(shuō)改革的成敗。但美國(guó)政府啟動(dòng)改革本身，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)具有啟示。
首先，“兩房”模式失敗說(shuō)明，政府過(guò)度介入市場(chǎng)會(huì)帶來(lái)無(wú)法避免的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，使得這種模式不可持續(xù)。但這不意味著不能發(fā)展住房融資二級(jí)市場(chǎng)，而是減少政府干預(yù)，走市場(chǎng)化道路。中國(guó)應(yīng)注意吸取美國(guó)的教訓(xùn)，在設(shè)計(jì)改革政策時(shí)，避免圖一時(shí)投資消費(fèi)上升和短期利益驅(qū)動(dòng)。這不僅體現(xiàn)在住房信托投資基金，還體現(xiàn)在所有金融機(jī)構(gòu)和金融政策的改革設(shè)計(jì)上。
第二，“兩房”改革表明住房多少和擁有產(chǎn)權(quán)不應(yīng)取決于政府，也不應(yīng)過(guò)度依賴負(fù)債，而取決于市場(chǎng)和個(gè)人收入能力。市場(chǎng)決宅一些人能夠擁有住房，而一些人只能租房。為使買(mǎi)房和租房之間取得穩(wěn)定與平衡，則要改革收入分配體制，保證社會(huì)公平。
第三，“兩房”改革還說(shuō)明，再好的制度設(shè)計(jì)也有其應(yīng)用的時(shí)限。世異時(shí)移，變法宜矣。改革“兩房”是美國(guó)制度自我修正的正常表現(xiàn)。終結(jié)“兩房”，等于承認(rèn)數(shù)十年來(lái)統(tǒng)治美國(guó)房貸融資體系的政府主導(dǎo)模式以失敗告終?！度A爾街日?qǐng)?bào)》2月 14日發(fā)表文章說(shuō)，金融危機(jī)最大的教訓(xùn)在于對(duì)住房市場(chǎng)的廣泛優(yōu)惠政策損害了每個(gè)美國(guó)人的利益，因?yàn)槠溴e(cuò)誤地配置資本和信貸。政府把錢(qián)大舉撒入住房市場(chǎng)，使有限的資本遠(yuǎn)離制造業(yè)、生物科技以及其他那些可能會(huì)創(chuàng)造出更好的就業(yè)、能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)走向更平衡和更快速增長(zhǎng)的領(lǐng)域。文章說(shuō)，這是使政府脫離房貸市場(chǎng)的智慧的開(kāi)端。