聚焦國(guó)外保障房：立法先行保證保障房資金
保障房的建設(shè)需要巨額的財(cái)政投入。這些錢從哪里來(lái)，國(guó)外又是通過(guò)什么途徑來(lái)確保龐大的資金呢？美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)都先后為保障房立法。立法先行是所有向社會(huì)提供大量保障房的國(guó)家的最通常舉措。
在今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院、住建部提出了2011年全國(guó)建設(shè)1000萬(wàn)套保障性住房的目標(biāo)。未來(lái)5年之內(nèi)，我國(guó)將新建各類保障性住房3600萬(wàn)套。屆時(shí)，保障性住房的覆蓋率將達(dá)到20%，一些調(diào)控房?jī)r(jià)的行政手段也將退出歷史舞臺(tái)。1000萬(wàn)套保障房，需要資金1.3至1.4萬(wàn)億，而財(cái)政投入只有4000多億，缺口8000多億，錢從哪里來(lái)呢？
保障房的建設(shè)涉及到巨額的財(cái)政投入。那么，國(guó)外是通過(guò)什么途徑來(lái)確保龐大的資金呢？
立法先行：保障房資金供給有法可依
立法先行是所有向社會(huì)提供大量保障房的國(guó)家的通常舉措。美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)、新加坡、香港等國(guó)家和地區(qū)都先后為保障房立法。美國(guó)1937年即出臺(tái)《公共住宅法案》，日本1951年出臺(tái)《公營(yíng)住宅法》，新加坡在上個(gè)世紀(jì)五六十年代先后出臺(tái)《中央公積金法》、《新加坡建屋與發(fā)展法》等。
這些國(guó)家的保障房立法主要涉及三個(gè)方面：
一是規(guī)定專門機(jī)構(gòu)實(shí)施各項(xiàng)住房保障措施，如美國(guó)的聯(lián)邦平民住房建設(shè)局、日本的建設(shè)省住宅局、新加坡的建屋發(fā)展局等。
二是規(guī)范和引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)主體在保障房建設(shè)和供給上的行為，使其服務(wù)于保障房供給的整體目標(biāo)，如美國(guó)通過(guò)稅收引導(dǎo)、調(diào)節(jié)私人資源服務(wù)于住房保障。
三是確保財(cái)政資金的穩(wěn)定投入。各國(guó)會(huì)根據(jù)自己的財(cái)力，立法確保一定比例的財(cái)政資金投入到保障房建設(shè)中。
四是確保分配公正。在保障房分配上公開透明，凡申請(qǐng)保障住房，均張榜公示，出具家庭收入、人口和住房狀況證明。在保障房法制建設(shè)中，法律條文會(huì)隨著整體居民收入狀況的調(diào)整而調(diào)整。
生財(cái)之道：政府的財(cái)政支付為后盾
財(cái)政資金是各國(guó)保障房供給的主要資金來(lái)源。雖然各國(guó)會(huì)根據(jù)自己的財(cái)力確定一定比例的財(cái)政資金投入到保障房建設(shè)中，但總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)比例都相當(dāng)大，而且穩(wěn)定。
香港政府2006年廉租房支出約為160億港元，占香港政府整體支出的6%；英國(guó)政府扶持非贏利組織興建的保障房和對(duì)低收入者的租金補(bǔ)貼，一直保持在GDP的2%、政府公共支出的6%左右；新加坡政府1990年用于保障房建設(shè)方面的年度投資總額占GDP的9%。
德國(guó)政府雖然規(guī)定由州政府負(fù)責(zé)解決居民的住房問(wèn)題，但中央政府財(cái)政預(yù)算中也有相當(dāng)一部分的住房保障資金。比如，在1999年度，德國(guó)聯(lián)邦用于保障房的資金達(dá)100億馬克，還不包括由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。
美國(guó)政府每年用于保障房的資金為150億美元，2005年達(dá)到了350億美元，這還不包括地方政府的各種住房預(yù)算。
法國(guó)政府每年按照一定比例將保障房資金列入預(yù)算，?？顚Ｓ?。
但這些龐大的財(cái)政支付，錢是從哪里來(lái)的？
一般來(lái)說(shuō)，主要有以下六種途徑：預(yù)算撥款，將保障房支出納入國(guó)家財(cái)政年度預(yù)算，在預(yù)算收支賬目中專門開列保障房支出科目；出售公有土地、公有房屋、出租保障房及附屬商業(yè)樓所獲得的資金；物業(yè)稅所獲得的收入；住房公積金增值收入；政府住房基金收入、社會(huì)保障和社會(huì)捐贈(zèng)。
實(shí)際上這些錢還不足以支付龐大的保障房開支。為了保障龐大的低收入人群居者有其屋，許多國(guó)家還創(chuàng)新金融工具，廣泛吸引社會(huì)資本介入保障房建設(shè)。
形式多樣：財(cái)政資金介入保障房建設(shè)
有了穩(wěn)定的資金來(lái)源，保障房的供給就有了可靠的保障。各國(guó)政府在動(dòng)用這筆資金時(shí)，采用了各種不同的方式。
一是直接建房。英國(guó)政府在1946至1979年間，政府建房占建房總量的比重為46%，最高達(dá)到78%。目前，英國(guó)共有公共住房520萬(wàn)套。美國(guó)政府從1949年出臺(tái)《全國(guó)可承受住房法》開始到20世紀(jì)60年代，每年興建公共住房100萬(wàn)套以上，到80年代中期，更是達(dá)到了150至180萬(wàn)套。
政府直接建房極大地增加了住房供應(yīng)，對(duì)于解決低收入居民的住房問(wèn)題和平抑房?jī)r(jià)起到了重要作用。
二是住房補(bǔ)貼。各國(guó)政府的住房補(bǔ)貼方式可分為面向住房供應(yīng)方的補(bǔ)貼和面向住房需求方的補(bǔ)貼兩種。前者為住房建設(shè)補(bǔ)貼(間接補(bǔ)貼)，后者為房租補(bǔ)貼(直接補(bǔ)貼)。建設(shè)補(bǔ)貼主要有兩種：一是開發(fā)商的建屋補(bǔ)貼，通過(guò)稅收減免，提供開發(fā)低息貸款以及財(cái)政撥款等方式進(jìn)行補(bǔ)貼；二是社會(huì)出租補(bǔ)貼，承租戶承租社會(huì)出租住宅時(shí)只需按政府所規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付，租金標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)租金的差額由政府直接補(bǔ)助給出租者。
目前，多數(shù)國(guó)家的住房補(bǔ)貼的主要形式是房租補(bǔ)貼。因?yàn)樽饨鹧a(bǔ)貼是一項(xiàng)幫助貧困者獲得既體面又支付得起的更為經(jīng)濟(jì)的措施。瑞典、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家均大量實(shí)行住房補(bǔ)貼。
三是減免稅收。稅收減免主要包括對(duì)住房自有者的住房抵押貸款的利息抵扣所得稅、出租收入免征所得稅以及對(duì)自有住房免征財(cái)產(chǎn)稅。與房租補(bǔ)貼相比，減免稅政策有一定的負(fù)效應(yīng)，導(dǎo)致了包括歐洲福利國(guó)家和美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家政府更大的財(cái)政支出，并加劇了租房者和購(gòu)房戶之間的不平等。同時(shí)，減免稅收雖然能鼓勵(lì)住房使用者的住房自有化傾向，卻無(wú)法直接刺激住房供應(yīng)。
四是低息貸款。許多國(guó)家的政府為了解決低收入家庭的住房問(wèn)題，綜合運(yùn)用財(cái)政和金融手段發(fā)放低息貸款，貼息由財(cái)政部門承擔(dān)。通過(guò)低息貸款，鼓勵(lì)私人投資于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，優(yōu)惠提供給低收入家庭，以此來(lái)增加公共住房的供應(yīng)量。
金融創(chuàng)新：社會(huì)資金滾滾投入
除了穩(wěn)定的財(cái)政資金外，還需要大量的社會(huì)資金的支持才能確保保障房的建設(shè)。許多國(guó)家通過(guò)金融創(chuàng)新，吸引了大量的社會(huì)資本介入保障房建設(shè)。這些金融工具主要有三類：
一是住房抵押貸款證券化。以美國(guó)為代表，在北美和北歐國(guó)家比較流行。這主要是通過(guò)資本市場(chǎng)籌集住房資金，利用住房抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)(轉(zhuǎn)讓和證券化)，解決一級(jí)市場(chǎng)“存短貸長(zhǎng)”的矛盾，控制住房金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收益，形成一、二級(jí)市場(chǎng)的良性互動(dòng)，同時(shí)形成市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，參與住房抵押貸款證券化的各方，如原始貸款人、證券發(fā)行人、信用增強(qiáng)機(jī)構(gòu)、投資者等共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
二是合同儲(chǔ)蓄，即借貸雙方通過(guò)契約籌集住房資金。潛在的購(gòu)房者與指定機(jī)構(gòu)訂立資金存貸合同，并按合同的約定定期到指定機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄，當(dāng)儲(chǔ)蓄達(dá)到一定的時(shí)間和金額后便自動(dòng)取得從該指定機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)的住房抵押貸款的權(quán)利。代表國(guó)家主要有英國(guó)、德國(guó)和日本。德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄占整個(gè)住房信貸的22%。
法國(guó)政府規(guī)定，企業(yè)職工必須將工資收入的1%拿出來(lái)交給國(guó)家家庭住房基金管理處管理，專項(xiàng)用于住房建設(shè)。只有繳交了1%家庭住房建設(shè)基金的職工家庭才有權(quán)申請(qǐng)享受低租金住房。同時(shí)，法國(guó)政府設(shè)立了住房信貸局，專門行使社會(huì)住房建設(shè)的儲(chǔ)蓄與貸款職能。儲(chǔ)蓄與貸款以家庭為單位參與，實(shí)行低利率制，低進(jìn)低出，讓低收入者受益。
三是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄。政府憑借國(guó)家權(quán)威和信用，通過(guò)法律和行政規(guī)定等強(qiáng)制手段要求企業(yè)和職工將職工工資收入的一定比例定期存入指定機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)以優(yōu)惠貸款方式支持職工住房消費(fèi)。新加坡最為典型，其本質(zhì)是一種社會(huì)保障機(jī)制。
四是政企合作。政府出土地，企業(yè)出錢，共建保障房。其運(yùn)營(yíng)模式可以是重整—經(jīng)營(yíng)—補(bǔ)貼—轉(zhuǎn)讓模式、轉(zhuǎn)移—維護(hù)—運(yùn)營(yíng)—補(bǔ)貼模式、轉(zhuǎn)讓—建設(shè)—轉(zhuǎn)讓模式或公共政府部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式。
正是在這種保障房政策的刺激下，各國(guó)保障房建設(shè)均取得了大規(guī)模的發(fā)展。