新加坡：賣地收入不歸當(dāng)屆政府支配
新加坡獨立時，市區(qū)內(nèi)破舊房屋連片，如今除了完整保留的幾個片區(qū)外，紛紛經(jīng)過改造成為煥然一新的樓宇。成功秘訣之一正在于規(guī)劃向所有人敞開，并不神秘。而從概念伊始到執(zhí)行落實，新加坡的規(guī)劃更處處透著陽光?！白鹬匾?guī)劃”更是新加坡人津津樂道的經(jīng)驗之談。
“關(guān)鍵在要盡早編制具有宏觀及遠(yuǎn)期視角的總體規(guī)劃方案，這樣也好讓市民信任政府，在征用土地后，會為市民的福利建造新項目?！?曾任新加坡市區(qū)重建局局長與總規(guī)劃師、被譽(yù)為“新加坡規(guī)劃之父”的劉太格近年來經(jīng)常應(yīng)內(nèi)地城市之邀走訪中國各地，在接受本報記者采訪時，他這樣道出自己的心聲。
規(guī)劃公開透明絕無“暗箱操作”
兩招防“暗箱”
●規(guī)劃變更的過程中，其過程和結(jié)果都會及時公開。
●開發(fā)商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規(guī)劃情況，再決定是否可以利用以及如何利用，通過陽光規(guī)劃以避免規(guī)劃的隨意性、亂規(guī)劃以及違章建筑的出現(xiàn)。
新加坡城市博物館與新加坡市區(qū)重建局位于同一幢大樓內(nèi)。除了上網(wǎng)查閱外，所有新加坡的市民和外來游客，都可以自由來到位于新加坡市區(qū)重建局大樓下的展示區(qū)內(nèi)，查閱每一個地塊的規(guī)劃情況。而最新的地塊規(guī)劃一旦有所變動，都會盡快公布出來。
在新加坡市區(qū)重建局的展示區(qū)，記者隨意翻閱了幾塊最新出爐的市區(qū)地塊規(guī)劃，不但每塊地塊的規(guī)劃日期寫得清清楚楚，地塊內(nèi)各功能區(qū)的容積率和周邊的道路交通規(guī)劃都可以輕松地看到。而整個規(guī)劃全部用文字和圖形表述在一張紙上，簡單易懂，即使是規(guī)劃的門外漢也能一看就略知一二。
“亞洲不少城市都有非常好的規(guī)劃，卻沒有執(zhí)行落實?！毙录悠率袇^(qū)重建局總規(guī)劃師兼副局長林榮輝在接受本報記者采訪時說，規(guī)劃制定后徹底實施執(zhí)行，這是新加坡可資借鑒的經(jīng)驗，而在舊區(qū)重建的過程中，政府需要引導(dǎo)私人物業(yè)實現(xiàn)規(guī)劃意圖，這一過程不可能一蹴而就，一般要10年以上。一般而言，只要確定下來，只有個別地塊的容積率會有所變動。
新加坡市區(qū)重建局扮演的是一個城市規(guī)劃者的角色，大至整個國家未來的發(fā)展藍(lán)圖，小至一塊土地的規(guī)劃，都要由其承擔(dān)負(fù)責(zé)。在新加坡采訪的時候，新加坡正就2011年新加坡概念圖展開專題討論，內(nèi)容就包括生活素質(zhì)、人口老化、可持續(xù)發(fā)展、認(rèn)同感等課題。這一規(guī)劃每10年制定一次，考慮的是整個國家未來40~50年的發(fā)展遠(yuǎn)景。而每隔五年就檢討修改一次的總體規(guī)劃圖，可以確保規(guī)劃系統(tǒng)適時地對國家的需要作出及時的回應(yīng)。林榮輝向記者表示：“概念規(guī)劃由許多部門一起參與，大家都會有各自的意見。這些都會交給專門委員會討論，以達(dá)成一致的意見?！倍谶@些大小規(guī)劃變更的過程中，其過程和結(jié)果都會及時公開，絕對沒有“暗箱操作”。
另一方面，新加坡規(guī)劃法規(guī)定，在進(jìn)行土地開發(fā)之前，所有的開發(fā)提議必須獲得主管部門的批準(zhǔn)，確保獲批提議符合相關(guān)政策。開發(fā)商或市民都可以輕易查閱到每一地塊的規(guī)劃情況，再決定是否可以利用以及如何利用，通過陽光規(guī)劃以避免規(guī)劃的隨意性、亂規(guī)劃以及違章建筑的出現(xiàn)。
不要求每個舊城改造項目都賺錢
四招保證舊城改造財務(wù)總體平衡
●不把城市改造當(dāng)作一個個分離的項目來經(jīng)營。
●可以根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定，把地塊的住宅功能改為價值較高的商業(yè)功能。
●可以通過容積率高低不同的兩個項目搭配改造，達(dá)到財務(wù)上的總體平衡。
●不必要求每個項目都實現(xiàn)財務(wù)平衡，而是在一個較大的范圍內(nèi)實現(xiàn)平衡。
廣州在三舊改造的過程中，改造后的容積率究竟要多高一直是各界關(guān)注和爭議的問題。然而走在新加坡改造過后的舊城區(qū)，幾乎隨處可見摩天大樓般的住宅?！靶录悠聡撩娣e有限，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，除了填海造地生產(chǎn)更多新的土地外，只有更有效地利用現(xiàn)有土地，也不可能一直把居住功能往外推?！绷謽s輝表示，新加坡核心區(qū)建筑的容積率一般高達(dá)13~15左右。
不過，高容積率的模式并不貫穿在新加坡市區(qū)的每一個地方。位于市區(qū)中心的新加坡河綿延3公里長，曾經(jīng)，它也受到污染，沿河兩岸聚集貧民窟，而今日，這里變成了充分利用其濱水特質(zhì)和獨特歷史的生氣勃勃的活動走廊，置身其中，有時會感覺回到了昔日河水異常清澈時的廣州沙面。
林榮輝告訴記者，通過上世紀(jì)60年代頒布的土地征用法，新加坡政府獲得部分市區(qū)中的土地。不過，為了確保規(guī)劃落實，一些重要的區(qū)域地塊可能會采取招標(biāo)的方式，又或者采取雙信封制度：先評估所呈上的設(shè)計方案，再從入圍開發(fā)商競拍價高者得。更為重要的是，新加坡規(guī)定賣地收入不歸當(dāng)屆政府支配，這決定了政府在售地的過程中不會偏好于更多的賣地收入而犧牲規(guī)劃理念，即使在一個較長周期的過程中，也可以確保規(guī)劃的落實。
而即使改造后的中心區(qū)土地可以賣出高價，新加坡政府也沒有把成熟區(qū)域的地塊全部出售完畢?！敖裉斓慕ㄖ匣笠部赡苄枰鸪@就需要預(yù)留中心區(qū)的其他地塊進(jìn)行周轉(zhuǎn)。”林榮輝說，新加坡不會把中心區(qū)全部區(qū)域都發(fā)展完畢，通常會預(yù)留5%的土地作周轉(zhuǎn)之用，而這些地塊暫時就可以作為公共綠地，為城市增添亮色。
其實，新加坡并沒有把城市改造當(dāng)作一個個分離的項目來經(jīng)營。劉太格表示，一方面可以根據(jù)城市總體規(guī)劃的規(guī)定，把地塊的住宅功能改為價值較高的商業(yè)功能。另一方面，也可以通過容積率高低不同的兩個項目搭配改造，達(dá)到財務(wù)上的總體平衡。在這個過程中，不必要求每個項目都實現(xiàn)財務(wù)平衡，而是在一個較大的范圍內(nèi)實現(xiàn)平衡。
專家訪談
“新加坡規(guī)劃之父”劉太格稱：
中國舊城改造難在賠償難定
“中國內(nèi)地許多城市現(xiàn)在開始的舊城改造，比當(dāng)年新加坡要難?！北蛔u(yù)為“新加坡規(guī)劃之父”的劉太格近年經(jīng)常前往中國內(nèi)地，參與中新廣州知識城規(guī)劃的他對于廣州也不陌生。談及當(dāng)前中國各地開展的舊城改造，在接受本報記者采訪時，他深有感觸。
記者：包括廣州在內(nèi)，珠江三角洲多個城市目前都在積極推進(jìn)舊城改造，在這一過程中，新加坡最值得我們借鑒的經(jīng)驗是什么？
劉太格：對于具有歷史價值的建筑，新加坡政府并不會猶豫，應(yīng)該保護(hù)的就會把它保護(hù)起來，不值得保護(hù)就會拆掉。
記者：新加坡河的改造是新加坡舊城改造的一大亮點，中國內(nèi)地許多城市同樣有這樣的濱水地帶，在進(jìn)行濱水地帶的改造過程中，我們應(yīng)該注意哪些要點？
劉太格：新加坡河沿河的改造過程中，破舊沒保留價值的建筑物我們予以拆掉重建，同時通過近20年的時間，對河里的污水進(jìn)行處理。作為濱水地帶，沿河不同地段究竟應(yīng)該發(fā)展哪些功能，又與濱水地帶腹地的功能息息相關(guān)，不能獨立考慮。中國不少城市的規(guī)劃把水系兩岸看做是獨立的項目，這樣往往容易忽視水岸與腹地功能和周邊交通的關(guān)系。
記者：舊城改造中的補(bǔ)償非常難確定，新加坡在這方面有哪些好的做法？
劉太格：廣州和不少中國城市一樣，舊城改造難就難在賠償難以確定，測算不容易。60年代新加坡獨立時，總?cè)丝谟?90萬人，但是住在破舊房子內(nèi)的就有130多萬人，舊城改造拆遷量很大。政府也清楚拆遷不容易，所以首先通過頒布拆遷法和土地征用法，獲得土地。根據(jù)新加坡的法律規(guī)定，政府如果要征用土地拆遷房屋，被征收人不能反對。法律同時規(guī)定，給被拆遷戶的補(bǔ)償要按照市價來補(bǔ)償，但是補(bǔ)償土地的市價不是征用時的市價，而是征用之前某年的市價，這樣也可以防止有人炒地皮。新加坡的拆遷對于舊房子，按照不同的面積和價值，確定非常明細(xì)的賠償率，雙方都沒有太大的爭議，新加坡政府在這方面具有先見之明，做到一清二楚，才令到拆遷比較容易。
記者手記
規(guī)劃不是簡單的數(shù)字游戲
走在新加坡市區(qū)的路上，除了多元化的建筑樣式，最讓人感受深刻的就是無處不在的習(xí)習(xí)清風(fēng)，以及路旁的參天大樹。新加坡市區(qū)重建局的人士解釋，新加坡一般不會在濱水區(qū)域建設(shè)高層建筑，而直徑超過1米的大樹都需要得到政府批準(zhǔn)才能砍伐。舊區(qū)重建中除非迫不得已，大樹才會被移掉。
在新加坡，這樣的細(xì)節(jié)其實都可以追溯到最初的規(guī)劃。對新加坡人而言，規(guī)劃不是簡單的數(shù)字游戲，而是關(guān)乎生活素質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展、歷史認(rèn)同以及文化紐帶的綜合工程。
由表及里，新加坡人對待規(guī)劃的態(tài)度其實是把它看做是整個可持續(xù)發(fā)展體系的先行一環(huán)，所以從規(guī)劃時限長達(dá)近半個世紀(jì)的概念規(guī)劃到短期的規(guī)劃，整個規(guī)劃體系異常齊全，每一個具體項目或者地塊更不會被孤立考慮，而是切切實實作為整體的一元被考慮。
廣東中旅特約
專門委員會決定舊建筑去留
新加坡河兩岸的沿河步道，綠樹成蔭，不時可以看到有外國游人在跑步鍛煉。 而這個濱水步道網(wǎng)絡(luò)并不是政府單獨完成的，是由政府與發(fā)展商合作完成的。私人發(fā)展商經(jīng)指導(dǎo)建設(shè)各自發(fā)展地段前濱水的部分，而政府則負(fù)責(zé)其他地段以連接起整個網(wǎng)絡(luò)。市區(qū)重建局協(xié)調(diào)工作的分期建設(shè)以確保按時完工，形成完整連貫的網(wǎng)絡(luò)。正因為在配套設(shè)施上政府也沒有大包大攬，所以市區(qū)重建局在改造新加坡河的過程中必須考慮商業(yè)可行性，使計劃能吸引投資商。
這些都決定了要讓新加坡政府包括產(chǎn)業(yè)、文化、歷史等因素在內(nèi)的規(guī)劃意圖全部得到落實，政府部門要動更多的腦筋?！笆鄣睾蟮貕K就屬于私人的產(chǎn)業(yè)，政府只能通過周邊的設(shè)置和市場來引導(dǎo)影響，實現(xiàn)自己的規(guī)劃目標(biāo)?！绷謽s輝表示，一些準(zhǔn)備改造的片區(qū)內(nèi)部分建筑是屬于政府所有的，政府可以起到一定的導(dǎo)向作用。
拆還是留，是各地舊城改造中面臨的第一個問題，也是最重要的問題之一。新加坡同樣難以避免。而為了減少拆或者留的爭議，新加坡會交由一個專門的委員會討論提議，在充分考慮舊建筑的歷史價值和建筑價值后，再決定如何進(jìn)行保留改造。對于新加坡最古老的街區(qū)，例如1800年到1900年之間的片區(qū)，其取向是全面保留，牛車水(華人聚集地)、甘榜格南(馬來人聚集地)、小印度(印度人聚集地)三個區(qū)域作為多元文化的見證，被列入完全不準(zhǔn)拆除之列。而一些相對次要的街區(qū)，例如在1900年至1940年間建成的，一般只保留靠近路邊的建筑。而每一個不同的片區(qū)都有不同的保留方式。自從新加坡的舊屋保留計劃從1989年開始啟動后，已經(jīng)有超過7000幢建筑被保留，其中60%已經(jīng)被修復(fù)。
最近較為成功的案例來自勿拉士巴沙-白沙浮地區(qū)。占地95公頃的勿拉士巴沙-白沙浮地區(qū)是新加坡多元文化與傳統(tǒng)相融合的地帶，建筑風(fēng)格也多樣化，因此新加坡市區(qū)重建局當(dāng)初在策劃改造和重建工程時，其中一個重要考量就是如何保留這個地區(qū)的獨特文化色彩。該地區(qū)的改造方式是通過建筑物功能的變更來賦予其新的生命，同時不需要對每一幢舊建筑都全面保留，可以通過容積率的調(diào)整實現(xiàn)規(guī)劃意圖。