保障性住房融資模式的國際經驗及對我國的啟示
保障性住房是政府為中低收入住房家庭提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金的住房,政府在支持保障性住房建設中起到了重要的主導作用。因此，如何通過借鑒國際先進國家和地區(qū)的經驗，明晰政府在保障性住房融資中的作用和責任，拓展保障性住房建設資金的來源渠道、加強融資模式的探索研究，是當前推動我國保障性住房建設持續(xù)發(fā)展的關鍵。
一、國外保障性住房融資模式經驗借鑒
一是建立健全完備的法律制度依法保障住房保障政策的實施。健全的法律體系在住房保障體制中發(fā)揮著至關重要的作用,國外大多數(shù)國家都頒布了有關住房保障的專門性法律。美國政府從20世紀30 年代以來出臺了《住房與社區(qū)發(fā)展法》、《稅收改革法》、《住房抵押貸款法》、《居民可承擔住宅法》、《無家可歸者資助法》等幾十部有關住房的法律法規(guī)。德國政府在為低收入家庭提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建設法》、《住宅促進法》、《房屋補貼法》、《出租法》等。日本政府也是以立法來推行住宅建設，先后制定了《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》，為住房保障體系順利建立和實施提供了完備的法律支持。
二是配套的財稅政策切實保障財政預算資金投入。國外大多數(shù)國家為保證住房保障體制的運行具有可持續(xù)性，充分考慮和有效保證政府的財政支付能力，通過制定和實施靈活多樣的財政補貼及稅收政策，直接或間接為保障性住房提供資金支持。美國政府將政府收入的主要來源房地產稅作為保障性住房長期穩(wěn)定的財政來源，并且允許公共住房開發(fā)商按照市場利率從私人金融機構進行貸款，但只需按1%的貸款利率進行支付，差額部分由聯(lián)邦政府貼息，從而吸引了大量的房地產開發(fā)商從事公共住房項目的開發(fā)。德國政府為鼓勵中等收入者建房購房，在建房費用、土地等多方面制定了優(yōu)惠的稅收政策。新加坡保障性住房的建設資金也來源于政府的長期貸款和財政補貼，新加坡政府每年都從財政預算中給建屋發(fā)展局撥付一定的財政津貼，消除建屋發(fā)展局的虧損。
三是實施積極政策鼓勵信貸資金投入解決保障性住房建設所需巨額資金。國外大多數(shù)國家都通過積極政策鼓勵銀行信貸資金進入以解決保障性住房建設所需的巨額資金。美國政府成立保險或擔保機構，支持金融機構發(fā)展住房抵押貸款。1934年美國政府發(fā)起成立聯(lián)邦住宅管理局，為中低收入家庭的住房抵押貸款提供100%保險，貸款期限長達30年。日本政府成立住宅金融公庫、住宅融資保障協(xié)會等政策性金融機構,主要為居民提供長期低息住房貸款、為住房建設提供資金以及一般金融機構所不能提供的融資服務，而融資中出現(xiàn)的虧損則由國家財政予以補貼，借以引導其對那些難以從商業(yè)銀行獲得信貸的開發(fā)企業(yè)和個人提供住房資金支持。此外，多數(shù)國家還鼓勵金融機構通過金融創(chuàng)新拓寬融資渠道，在利率安排、還款方式、還款期限上進行創(chuàng)新推進住房貸款產品多元化。
四是吸收社會資本作為保障性住房融資模式的有益補充。多數(shù)國外政府通過制定一系列激勵機制撬動私人投資，引導社會資本投資保障性住房。美國政府通過可享受房地產開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，吸引社會資本參與保障房建設。日本政府對于民間住房金融機構的發(fā)展也給予必要的扶持，吸引更多低成本的社會資金到保障性住宅領域, 實現(xiàn)保障性住房多樣化發(fā)展。英國政府采取的住房私人主動融資模式（PFI）目的也在于吸引私營企業(yè)參與，使私營資產有合理收益，減少私人投資者的額外風險。
二、我國保障性住房融資面臨的主要問題
一是財政資金撬動融資的杠桿作用不明顯。第一，我國保障性住房建設政策性資金有三分之二都是源自土地出讓金，而其他的方式如地方財政預算、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券都只有很少的數(shù)額。第二，目前財政資金以直補為主，用于增信、擴大融資能力和貼息的比重很少，還有許多地方政府的債券不能夠用于保障性住房建設之中，財政預算歷來難以向保障性住房傾斜等。第三，從長期來看，隨著我國經濟發(fā)展方式的轉變，主要依賴土地增值收益的地方財政收入模式勢必將受到沖擊，影響未來保障性住房建設財政資金的穩(wěn)定性。這些因素的存在使得財政資金撬動融資的杠桿作用不明顯，對政府融資的靈活性以及權威性提出了挑戰(zhàn)。
二是保障性住房貸款的低收益和償貸缺乏保障限制金融機構的參與熱情。保障性住房建設中使用的銀行貸款主要是通過地方政府融資平臺來承貸，地方政府融資平臺債務負擔受以往大量的剛性融資需求影響已是非常繁重，承擔保障性住房建設籌資的能力明顯不足。地方政府融資平臺的清理和房地產調控政策的嚴格執(zhí)行也極大限制了商業(yè)銀行的融資積極性。并且，按政策規(guī)定金融機構參與保障性住房建設只能以較低的資金價格介入，很難吸引到以追求利潤最大化為目標的商業(yè)性資金。
三是現(xiàn)有融資模式擔保機制不夠完善。由于政策性擔保體系不健全，保險機構與銀行、政府融資平臺和保障個體的協(xié)調機制沒有建立起來，還缺乏合理、有效的風險分擔機制，不能很好地為貸款方服務。涉及到居民切身利益的公積金貸款、社保基金等也沒能引入有效的擔保機制，這也是此類融資模式欠缺的原因所在。有效的擔保機制將極大地促進公積金、社?；鸬热谫Y方式的實施。
四是社會資金渠道缺乏法律保障。目前相關方面的法律制度相對滯后，限制了社會資金渠道的大規(guī)模使用。如關于公積金使用的規(guī)定中，公積金主要用于滿足公積金繳存人員的購買擴建等用途，任何人不得將公積金挪作他用。而保障性住房的服務對象主要面向低收入群體，這部分弱勢群體絕大多數(shù)沒有固定工作，也不能定期繳納住房公積金，按規(guī)定不得享受公積金帶來的權益。社會資金渠道缺乏相應的法律保障和支持，難以發(fā)揮支持保障性住房建設的作用。
五是保障性住房建設后續(xù)資金來源不穩(wěn)定。保障性住房融資具有融資規(guī)模大、資金使用期限長、流動性差等顯著特點，政策性融資機構和商業(yè)銀行都將面臨流動性風險。從目前廉租房、公租房的租金水平看，許多地方的租金難以滿足支付融資的財務成本，也沒有還本能力和明確的償付本金的資金來源。而且，未來如果土地收入政策、稅收政策出現(xiàn)調整也會對財政資金來源造成一定影響。顯然，如果沒有后續(xù)資金的來源機制，市場化融資很難支持政府推動保障性住房建設目標的實現(xiàn)。
六是新型融資工具的作用空間有限。土地劃撥和稅費減免在實際執(zhí)行中彈性比較大，一些如BT方式和房地產信托產品等融資工具缺乏政策支持，投資方不僅有市場風險，還承擔了大量政策不確定性的風險，目前只能作為融資的一種補充方式。
三、完善我國保障性住房融資的政策建議
一是盡快建立健全住房保障制度法律體系。應盡快將保障住房政策提升到法制層面, 為相關金融支持政策措施的出臺和落實提供法律依據(jù)。我國尚未頒布相關住房保障法，僅通過一些臨時性政策對保障性住房提出階段性要求，缺乏對建立住房保障制度的明確規(guī)定。因此應盡快制定專門的住房保障法，從立法層面對住房保障的實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施等進行法律界定；明確各級政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財稅優(yōu)惠等方面的具體責任；保障財政撥款計劃、租金控制計劃、稅收減免計劃、抵押貸款貼息計劃等的實施。形成較為完備的法律法規(guī)體系。從而為相關金融支持政策措施的出臺和落實提供法律依據(jù)。
二是發(fā)揮各級政府在保障性住房融資機制中的主導地位。應建立長期穩(wěn)定的保障性住房建設財政資金投入機制，將住房保障資金需求納入公共財政預算支出之中，確保年度財政預算中保障性住房項目支出的比例，合理安排保障性住房項目的支出結構；繼續(xù)推行從土地出讓凈收益中安排一定資金；充分利用住房公積金閑置資金、保險資金、企業(yè)年金等長期資金用于保障房建設，制定促進保障性住房建設的土地、財稅、金融等政策；推動各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障性住房建設。
三是建立完善保障性住房金融風險分擔機制。第一，切實做好融資平臺規(guī)范清理和運營管理工作,建立專門的、獨立的保障性住房融資平臺,與以往政府融資平臺債務徹底分離開來，成立統(tǒng)一管理保障性住房建設資金籌集和使用的專業(yè)部門，切實做好項目資金配套工作,增強金融機構支持保障性住房建設的信心。第二，建立政府住房抵押貸款擔保制度。借鑒國外住房金融保險制度的成功經驗，形成政府擔保與商業(yè)性保險相結合的住房金融保險體系，建立完善的抵押貸款擔保機制，有效降低金融機構面臨的由于借款人違約帶來的風險。第三，政府在鼓勵商業(yè)銀行支持保障性住房的同時，也要考慮并實施一系列配套措施，比如，政府在核算保障房成本時，既要考慮給予開發(fā)商開發(fā)成本和合理利潤，也必須計入銀行貸款資金成本，保證其還本付息的能力，必要時可以有一些相應的政府補貼，使銀行承擔的風險與收益相匹配。
四是創(chuàng)新推進金融機構住房貸款產品多元化。金融部門應成立專門的保障房金融支持機構，研究建立支持保障房的工作機制,及時掌握區(qū)域保障性住房工程建設情況及金融需求,全方位推動保障性住房建設。建議金融機構探索和創(chuàng)新保障性住房建設融資模式，突破銀行限制的擔保模式，積極創(chuàng)新業(yè)務品種。創(chuàng)新采用土地使用權抵押、在建工程抵押、股權質押、應收賬款質押和第三方連帶責任擔保等組合型擔保方式，加大對保障性住房建設的支持力度。對保障性住房在貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面實行區(qū)別于商業(yè)性房地產的信貸政策。
五是創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。政府部門應積極探索債權融資、股權融資、投資基金等多種融資模式，多渠道拓寬保障性安居工程的融資渠道。第一，建立發(fā)行集合債券、中期票據(jù)等融資渠道。通過保障住房的資源整合，加強產權主體的實力和規(guī)模，借此擴大保障住房產權主體的債券融資能力和發(fā)債規(guī)模。既要充分發(fā)揮銀行間市場傳統(tǒng)融資工具短期融資券和中期票據(jù)的便利，也要積極嘗試銀行間債券市場的新型融資工具，如集合票據(jù)和集合債券、超短期融資產品以及信用風險緩釋工具等創(chuàng)新產品。第二，加大房產物業(yè)信托投資基金的研究和探索力度，拓寬社會資金的投資渠道，疏導社會資金流動性過剩。第三，積極探索公積金、保險資金的股權投資方式。建議明確公積金管理機構為政策性金融機構，嚴格按照金融機構的運作方式加以經營，明確為保障住房建設提供資金。根據(jù)有關規(guī)定，保險資金可投資基礎設施類不動產，亦可直接投資企業(yè)股權或間接投資企業(yè)股權。建議盡快研究保險資金、社保資金進入保障住房的具體融資方案，推出適合這些資金的投資項目。只要處理好公積金、保險資金公租房股權投資的市場流動性問題，解決這些資金投資的有效退出機制，公租房的投融資又將可以探索出一種新的投資模式。四是研究設立公租房組合投資基金，創(chuàng)新公租房投融資模式。發(fā)起設立投資基金，通過投資金融市場與投資公租房同步運作，均衡投資收益，不僅可以吸引一部分社會資金緩解流動性過剩，而且可以創(chuàng)新金融產品活躍金融市場。