最高法院案例 ：國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則
最高法院案例 ：國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則
行政涉法 行政涉法研究 3月20日
【裁判要旨】
1.國有土地上被征收房屋價值評估時點的確定原則
基于《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）《國有土地上房屋征收評估辦法》《房地產(chǎn)估價規(guī)范》《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》等規(guī)定，市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時，應(yīng)當對被征收人給予公平補償；而公平補償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后，應(yīng)當盡可能快速通過簽訂補償安置協(xié)議或者作出補償決定的方式，及時對被征收人進行補償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補償?shù)膶嵸|(zhì)公平。因此，對上述法律規(guī)定中有關(guān)“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，就應(yīng)當結(jié)合《征補條例》有關(guān)“公平補償”條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機械地強調(diào)不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責(zé)任，也不考慮實際協(xié)議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評估時點。
2.確定國有土地上被征收房屋價值評估時點應(yīng)當考慮的因素
人民法院不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性。應(yīng)結(jié)合以下因素綜合判斷：
（1）注意當?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應(yīng)用有效期”。要參考《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，從估價報告出具之日起計，無正當理由的，市、縣級人民政府一般宜在一年內(nèi)簽訂補償安置協(xié)議或者作出補償決定。
（2）市、縣級人民政府未在一年內(nèi)作出補償決定，是否存在可歸責(zé)于被征收人的原因。
（3）補償決定時點明顯遲延且主要歸責(zé)于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的，同時房地產(chǎn)市場價格發(fā)生劇烈波動，按照超過“應(yīng)用有效期”的評估報告補償，明顯不利于被征收人得到公平補償?shù)?，則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補償?shù)脑u估時點。
（4）堅持《征補條例》第二十七條規(guī)定的實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷。此處的“對被征收人給予補償后”應(yīng)當作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協(xié)議或者作出補償決定，而應(yīng)理解為補償協(xié)議約定或者補償決定確定的款項已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存）、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存相關(guān)憑證與鑰匙）。
（5）征收房屋范圍是否過大，難以在一年內(nèi)實施完畢，并存在分期實施征收決定情形，且被征收房屋在強制搬遷前仍然繼續(xù)由被征收人正常使用等因素。
3.補償安置糾紛不能久拖不決
當被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時，市、縣級人民政府應(yīng)當及時依法作出書面補償決定，固定并提存相應(yīng)補償內(nèi)容，而不能怠于履行補償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。此既損害被征收人補償安置權(quán)益，又提高相應(yīng)補償安置成本，還損害政府依法行政的形象。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再202號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：居李，女，1958年6月10日出生，漢族，住福建省福州市鼓樓區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李瓊，女，1932年10月9日出生，漢族，住福建省福州市鼓樓區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：居文，女，1966年7月5日出生，漢族，住福建省福州市鼓樓區(qū)。
再審申請人李瓊、居文的委托訴訟代理人：居李，女，1958年6月10日出生，漢族，住福建省福州市鼓樓區(qū)，系再審申請人李瓊長女,再審申請人居文之姐。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：福州市鼓樓區(qū)人民政府。住所地：福建省福州市鼓樓區(qū)津泰路98號。
法定代表人：朱訓(xùn)志，區(qū)長。
委托訴訟代理人：張鴻羽，福州市鼓樓區(qū)人民政府工作人員。
委托訴訟代理人：王曉昉，國浩律師（福州）事務(wù)所律師。
再審申請人居李、李瓊、居文（以下簡稱居李等3人）訴被申請人福州市鼓樓區(qū)人民政府（以下簡稱鼓樓區(qū)政府）房屋征收補償決定一案，福建省福州市中級人民法院于2016年12月14日作出（2016）閩01行初216號行政判決，駁回居李等3人的訴訟請求。居李等3人不服提起上訴后，福建省高級人民法院于2017年8月30日作出（2017）閩行終158號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。居李等3人仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院于2018年12月3日作出（2017）最高法行申8460號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
一、二審法院經(jīng)審理查明，2013年7月19日，鼓樓區(qū)政府作出鼓房征〔2013〕32號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收決定書》(以下簡稱32號《征收決定書》)并公告，征收范圍為：鼓二小以西、石井巷以南用地范圍內(nèi)國有土地上的所有房屋(具體范圍以規(guī)劃紅線圖為準)?！豆臉堑诙行男W(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補償方案》作為征收決定的附件于同日公布，補償實行貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式。本次征收活動的房屋征收部門為福州市鼓樓區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局（原名為福州市鼓樓區(qū)房地產(chǎn)管理局，以下簡稱鼓樓區(qū)房管局），征收實施單位為福州市鼓樓區(qū)城建房屋征收工程處（原名為福州市鼓樓區(qū)城建拆遷工程處，以下簡稱鼓樓區(qū)房屋征收處）。簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日。
鼓樓區(qū)南營77號1座504單元房屋在上述項目征收范圍內(nèi)，于1997年9月25日獲發(fā)榕房S字第081211號《房屋所有權(quán)證》，房屋所有權(quán)人為居新，屋式結(jié)構(gòu)為混合結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)面積為私有面積89.74㎡，共有面積8.30㎡。居新于2014年6月15日去世后，該房屋由其妻李瓊及其女居李、居文共同居住使用。
鼓樓區(qū)房屋征收處分別于2015年4月15日、2015年7月27日向李瓊作出《約談通知》并分別于2015年4月15日、2015年7月28日留置送達南營77號1座504單元；于2016年1月13日對李瓊作出《約談通知》并于當日送達李瓊本人。李瓊于2016年1月20日至原東街街道辦事處進行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達成協(xié)議。鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年2月1日對居文、居李作出《約談通知》并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下進行送達，由李瓊代收但其未在送達回證上簽字；鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年3月31日對居李、居文分別作出《約談通知》并于同日送達，由李瓊代收但其未在送達回證上簽字。2016年4月7日，居李、居文至原東街街道辦事處進行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達成協(xié)議。鼓樓區(qū)房管局在此過程中提出如下補償方案與居李等3人協(xié)商：南營77號1座504單元房屋，產(chǎn)權(quán)面積98.06㎡，可安置135㎡楊橋新苑一套單元房，退還差價款41451元，如選擇增房15㎡至150㎡，被征收人應(yīng)繳納差價款136040元。
另，2013年3月8日，鼓樓區(qū)房管局通過公開抽號方式，選定福建君健房地產(chǎn)評估咨詢有限公司(以下簡稱君健公司)為涉案項目房屋補償價格評估機構(gòu)。因居李等3人在征收補償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)未與鼓樓區(qū)房管局達成征收補償協(xié)議，君健公司對居李等3人被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的房地產(chǎn)市場價格進行了評估，估價時點為2013年7月19日。君健公司于2013年11月5日作出的君健房評字〔2013〕054宸號《房地產(chǎn)估價報告》（以下簡稱054宸號《估價報告》）確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。2015年4月15日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將054宸號《估價報告》留置送達李瓊。2015年6月3日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將分戶評估報告的說明函送達李瓊，但其拒絕簽字。
2015年5月26日，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請作出榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》，認為評估報告存在部分技術(shù)問題，請評估機構(gòu)修正錯誤，重新出具評估報告。君健公司于2015年6月5日作出君健房評字〔2013〕54G1宸號《房地產(chǎn)估價報告》（以下簡稱54G1宸號《估價報告》），確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會于2015年6月5日作出榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》，維持54G1宸號《估價報告》。君健公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元擬建安置房屋房地產(chǎn)市場價格為1381749元，單價為11364元/㎡。福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會于2015年12月23日作出榕房拆估鑒字［2015］第1552號《鑒定報告》，維持君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》。
2015年7月28日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將54G1宸號《估價報告》、榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》留置送達李瓊。2015年9月22日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員向李瓊留置送達君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》。2016年1月13日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員將榕房拆估鑒字［2015］第1552號《鑒定報告》送達李瓊。2016年3月31日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員的見證下，向居李、居文分別進行送達榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、054宸號《估價報告》、54G1宸號《估價報告》、君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，相關(guān)材料由李瓊代收但其未在送達回證上簽字。
2015年3月18日，鼓樓區(qū)政府作出鼓房征〔2015〕12號《福州市鼓樓區(qū)人民政府關(guān)于鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補償方案的補充告知書》，增加楊橋新城（現(xiàn)房）作為該項目產(chǎn)權(quán)置換安置房源，該安置房源對接價格為10575元/㎡。福州市鼓樓區(qū)舊屋區(qū)舊村改造工作辦公室于2015年3月19日作出鼓舊改［2015］28號《關(guān)于提供20套房源作為東街街道辦事處周邊和鼓二小以西地塊項目房屋征收補償決定用房的通知》，其中將楊橋新苑11套房源作為前述項目房屋征收補償決定用房；于2015年9月9日作出鼓舊改［2015］118號《關(guān)于調(diào)整鼓二小以西地塊改造項目房屋征收補償決定安置用房的函》，調(diào)整楊橋新苑2#樓3304單元（建筑面積121.59㎡）作為該項目房屋征收補償決定的安置用房。
2016年4月18日，鼓樓區(qū)房管局報請鼓樓區(qū)政府作出房屋征收補償決定。2016年4月21日，鼓樓區(qū)政府向居李等3人作出鼓房征調(diào)字〔2016〕19號《房屋征收調(diào)查通知書》，并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下送達李瓊，但其拒絕在送達回證上簽字。2016年4月28日，居李至原××東街街道辦事處接受調(diào)查、詢問；李瓊、居文未前往接受調(diào)查、詢問。
2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府對居李等3人作出鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補償決定書》(以下簡稱13號《補償決定書》)，決定：一、區(qū)房屋征收部門應(yīng)當對鼓樓區(qū)南營77號1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元，建筑面積121.59㎡的住宅，產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價款為136935元（計算方法：1381749元—1244814元），安置房仍由你使用。同時，支付你搬遷補助費1470.6元，另給予增發(fā)3個月過渡費2941.2元。二、你應(yīng)當在接到本征收補償決定書之日起十五日內(nèi)將位于鼓樓區(qū)南營77號1座504單元房屋騰空并交付區(qū)房屋征收部門。同日，在軍門社區(qū)工作人員的見證下，鼓樓區(qū)政府將13號《補償決定書》送達李瓊，但其拒絕在送達回證上簽字。同日，鼓樓區(qū)房管局在軍門社區(qū)工作人員的見證下在南營77號1座504單元門口張貼13號《補償決定書》。居李等3人不服，遂于2016年7月28日向一審法院提起行政訴訟。
一審法院認為，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）第四條第一款“市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作”的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府具有對本行政區(qū)域房屋作出征收決定及補償決定的法定職責(zé)。鼓樓區(qū)政府于2013年7月19日作出的32號《征收決定書》至今具有法律效力。南營77號1座504單元房屋在被征收范圍內(nèi)，鼓樓區(qū)政府有權(quán)對該房屋作出征收補償決定。鼓樓區(qū)政府作出13號《補償決定書》，權(quán)力來源合法。居李等3人系13號《補償決定書》的相對人，且系涉案房屋的實際居住人、使用人，有權(quán)提起本案行政訴訟。
32號《征收決定書》作出時，鼓樓區(qū)政府同時公布了《鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補償方案》。居李等3人作為涉案房屋的實際居住人、使用人，在征收補償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)未與鼓樓區(qū)房管局簽訂征收補償協(xié)議，鼓樓區(qū)房管局依據(jù)該補償方案中確定的補償辦法，將居李等3人所有的被征收房屋和擬用于產(chǎn)權(quán)置換的房屋委托君健公司進行了評估。君健公司對被征收的房屋作出的054宸號《估價報告》，經(jīng)福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會鑒定后按要求進行了修正，修正后的54G1宸號《估價報告》經(jīng)福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會再次鑒定后予以維持。福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會經(jīng)鑒定對君健公司針對產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋作出的君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》予以維持。54G1宸號《估價報告》及君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》均系由兩名注冊房地產(chǎn)估價師簽字并加蓋具有評估資質(zhì)的評估機構(gòu)的公章，估價時點符合規(guī)定，評估程序亦無明顯不當，并且得到評估專家委員會的認可；鼓樓區(qū)房管局已將上述估價報告在社區(qū)工作人員見證下進行了送達。故鼓樓區(qū)政府將上述估價報告作為被訴房屋征收補償決定的依據(jù)，根據(jù)《鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補償方案》的相關(guān)規(guī)定，對于確認涉案房屋產(chǎn)權(quán)面積98.04㎡予以補償安置，具有事實依據(jù)。據(jù)此，在涉案房屋產(chǎn)權(quán)人死亡的情況下，鼓樓區(qū)政府以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式就近安置居李等3人現(xiàn)房鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元（建筑面積121.59㎡）的住宅，未違反法律規(guī)定。
鼓樓區(qū)房管局在就征收補償與居李等3人進行協(xié)商未達成協(xié)議的情況下，報請鼓樓區(qū)政府作出補償決定。鼓樓區(qū)政府在作出征收補償決定前，將《房屋征收調(diào)查通知書》在軍門社區(qū)工作人員的見證下送達李瓊。2016年4月28日，居李至原××東街街道辦事處接受調(diào)查、詢問；李瓊、居文未前往接受調(diào)查、詢問。鼓樓區(qū)政府遂于2016年5月23日作出13號《補償決定書》，并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下送達李瓊，并在涉案房屋門口張貼13號《補償決定書》，程序符合法律規(guī)定。
關(guān)于居李等3人提出的未入戶勘測的問題。根據(jù)54G1宸號《估價報告》的記載，評估人員未進入涉案房屋內(nèi)部進行現(xiàn)場查勘系因為被征收人的原因所致，且對此已由除征收人和評估公司以外的無利害關(guān)系的第三人進行見證簽名。因被征收房屋系依法登記產(chǎn)權(quán)的不動產(chǎn)，評估公司在無法進入涉案房屋內(nèi)部進行實地查勘的情況下，依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記情況和參照該區(qū)域同類型被征收房屋情況對涉案房屋室內(nèi)戶型、平面布局及新舊程度作出了認定。據(jù)此，鼓樓區(qū)政府依據(jù)《拆遷房屋產(chǎn)權(quán)查詢核對表》和《房地產(chǎn)估價報告》，確定被征收范圍內(nèi)建筑的性質(zhì)與面積，并無不當。
關(guān)于居李等3人提出的評估機構(gòu)選定不合法的問題。本案中，由于被征收人未協(xié)商選定評估機構(gòu)或自行選定形成多數(shù)意見，鼓樓區(qū)房管局于2013年3月8日進行公開抽號，選定君健公司為涉案項目房屋補償價格評估機構(gòu)。該項目房屋價格評估機構(gòu)通過公開抽號的方式選定，符合隨機選定的確定方式，符合《征補條例》第二十條的規(guī)定，程序合法。居李等3人認為評估機構(gòu)系鼓樓區(qū)政府單方選定，違反法律規(guī)定的理由不能成立。
居李等3人提出的鼓樓區(qū)政府未將征收補償決定予以公告、未組織被征收人進行聽證、征收并非為公益項目、征收涉及的《建設(shè)項目選址意見書》過期等理由，均系針對32號《征收決定書》提出的異議，因該決定書作出后并未經(jīng)法定程序被撤銷、確認違法或無效，尚具有法律效力，且該《征收決定書》并非本案審查對象，故居李等3人提出的32號《征收決定書》違法，以該決定書為依據(jù)作出的13號《補償決定書》亦違法的訴訟理由，缺乏依據(jù)，不予支持。
綜上，居李等3人在房屋征收決定規(guī)定的征收期限內(nèi)未能與征收部門達成補償安置協(xié)議，在對居李等3人的房屋進行評估后，鼓樓區(qū)房管局報請鼓樓區(qū)政府作出補償決定。鼓樓區(qū)政府作出13號《補償決定書》，確定了房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價、產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置地點、搬遷費、過渡費用等相關(guān)內(nèi)容，認定事實清楚，適用依據(jù)正確，程序合法。據(jù)此，居李等3人的訴訟請求及主張均不能成立，判決駁回其訴訟請求。
二審法院認為，本案被訴行政行為是鼓樓區(qū)政府于2016年5月23日作出的13號《補償決定書》。作為補償決定前置條件的32號《征收決定書》，在未經(jīng)有權(quán)機關(guān)撤銷前，應(yīng)認定其法律效力。在居李等3人相關(guān)的訴32號《征收決定書》一案中，二審法院（2017）閩行終419號行政裁定以起訴超過法定期限為由，駁回居李等3人的起訴。居李等3人主張相關(guān)征收決定違法，故被訴征收補償決定亦違法的理由不能成立。
在被征收人無法協(xié)商選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的情況下，鼓樓區(qū)房管局通過公開抽號的方式選定評估機構(gòu)，符合《征補條例》第二十條的規(guī)定。根據(jù)《征補條例》第十九條和《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）第十條規(guī)定，被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。二審法院生效的（2016）閩行終664號行政裁定已經(jīng)認定，鼓樓區(qū)政府于2013年7月19日作出32號《征收決定書》，同日在征收范圍內(nèi)進行了張貼公告。因此，本案評估機構(gòu)作出的評估報告采用2013年7月19日作為評估時點，符合法律規(guī)定。本案房屋補償價格評估機構(gòu)由鼓樓區(qū)房管局通過公開抽號選定，被征收房屋和擬安置房屋經(jīng)房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)評估，最終均經(jīng)過房地產(chǎn)價格評估專家委員會鑒定，并依法向居李等3人送達。居李等3人主張房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)未經(jīng)雙方協(xié)商，由鼓樓區(qū)政府單方選定違法，缺乏事實和法律依據(jù)。本案相關(guān)評估報告已經(jīng)依法送達居李等3人，居李等3人未依照法律規(guī)定向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估，沒有證據(jù)證明相關(guān)評估報告對涉案房屋價值的評估結(jié)果明顯不當，相關(guān)評估結(jié)果應(yīng)作為鼓樓區(qū)政府作出征收補償決定的依據(jù)。居李等3人關(guān)于評估報告反映情況不實，違背公平原則的主張，缺乏事實根據(jù)，不予支持。因此，鼓樓區(qū)政府作出的征收補償決定并無不當。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持。居李等3人的上訴理由不能成立，據(jù)此，判決駁回其上訴，維持一審判決。
居李等3人向本院申請再審，請求：1.依法撤銷二審判決并發(fā)回重審；2.撤銷13號《補償決定書》。居李等3人申請再審的主要事實和理由為：本案《建設(shè)項目選址意見書》已過期，即“鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造”項目已不存在，32號《征收決定書》中列出的征收范圍無法律法規(guī)依據(jù)，13號《補償決定書》違法。本案用地不是公益建設(shè)用地，鼓樓區(qū)政府以“舊城區(qū)改造”為名實施征收，有借舊城區(qū)改造之名實施低成本征收公民房屋的嫌疑。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)壓低評估價，且未入戶查勘，評估報告沒有體現(xiàn)房屋價值。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)于2013年11月5日作出的第一份評估報告注明的使用有效期是一年。2015年6月5日作出的第二份評估報告注明的使用有效期是從報告出具之日起算，到該項征收工作結(jié)束之日，而兩份評估報告的評估時點、房屋單價、總價均相同。
被申請人鼓樓區(qū)政府辯稱，涉案土地確系“鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造”項目，且涉案征收決定合法性問題不屬于本案再審審查范疇。鼓樓區(qū)政府在2013年3月1日發(fā)布房屋征收告知書，由于被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)沒有選定評估機構(gòu)，房屋征收部門在3月8日通過公開抽號方式選定了評估機構(gòu)，程序合法。關(guān)于入戶調(diào)查的問題。因為居李戶拒不配合，調(diào)查人員無法進入被征收房屋，遂參照同類型房屋進行評估。鼓樓區(qū)政府雖然在2016年5月23日才作出13號《補償決定書》，但由于被征收房屋與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋的評估時點均為2013年7月19日，且以此為基準對居李戶進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換并結(jié)算差價款，并不違反法律規(guī)定；且后來兩處房屋價格均已上漲，并無不公平之處。第一份評估報告存在估價師注冊證有效期已過等問題，所以進行鑒定以及重新評估。鼓樓區(qū)政府依據(jù)新評估報告以及補償安置方案等作出補償決定，并向居李等3人送達并公告，程序合法。居李等3人的再審申請不符合法律規(guī)定，請求駁回居李等3人的再審申請。
本院另查明：君健公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送達的054宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為：本估價報告為特定目的使用的有效期為一年，從報告出具之日開始計算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。君健公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送達的54G1宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為：“本估價報告作為特定目的使用的期限從本報告出具之日算起，至該項目征收補償工作結(jié)束之日”。
本院認為，結(jié)合一、二審法院判決與當事人在再審期間的訴辯意見，本案的爭議焦點為：征收人在原評估報告載明的一年應(yīng)用有效期內(nèi)，未與被征收人簽訂補償安置協(xié)議，也不及時作出補償決定又無合理理由，作出補償決定時點與征收決定公告時點明顯不合理遲延，且同期被征收房屋價格上漲幅度明顯高于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的，是否仍應(yīng)以征收決定公告時點作為評估時點，并以此結(jié)算被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價款。
《征補條例》第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償；第十三條規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當及時公告；第十九條規(guī)定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。《評估辦法》第八條規(guī)定，被征收房屋價值評估目的應(yīng)當表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補償提供依據(jù)，評估被征收房屋的價值”。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估目的應(yīng)當表述為“為房屋征收部門與被征收人計算被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價提供依據(jù)，評估用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值”；第十條規(guī)定，被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點應(yīng)當與被征收房屋價值評估時點一致。第十一條規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。第三十條規(guī)定，被征收房屋的類似房地產(chǎn)是指與被征收房屋的區(qū)位、用途、權(quán)利性質(zhì)、檔次、新舊程度、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)等相同或者相似的房地產(chǎn)。被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格是指被征收房屋的類似房地產(chǎn)在評估時點的平均交易價格。確定被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，應(yīng)當剔除偶然的和不正常的因素?！斗康禺a(chǎn)估價規(guī)范》5.7.3規(guī)定，國有土地上房屋征收評估，包括被征收房屋價值評估、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估、開發(fā)程度、交通條件、周圍環(huán)境和景觀、外部配套設(shè)施、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃條件、權(quán)屬狀況等?！斗康禺a(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，估價報告應(yīng)用有效期從估價報告出具之日起計，不得超過一年；房地產(chǎn)估價師預(yù)計估價對象的市場價格將有較大變化的，應(yīng)當縮短估價報告應(yīng)用有效期。超過估價報告應(yīng)用有效期使用估價報告的，相關(guān)責(zé)任由使用者承擔(dān)。在估價報告應(yīng)用有效期內(nèi)使用估價報告的，相關(guān)責(zé)任由出具估價報告的估價機構(gòu)承擔(dān)，但使用者不當使用的除外。已經(jīng)廢止的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》第十一條第二款規(guī)定，拆遷估價時點一般為房屋拆遷許可證頒發(fā)之日。拆遷規(guī)模大、分期分段實施的，以當期（段）房屋拆遷實施之日為估價時點。
基于上述行政法規(guī)規(guī)章等一系列規(guī)定，市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時，應(yīng)當對被征收人給予公平補償；而公平補償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。但近年來由于房屋價格波動幅度較大，如果征收決定公告日、簽訂補償協(xié)議日或者作出補償決定日、強制搬遷日以及實際支付貨幣補償金日之間差距較大，尤其是如果確定并支付貨幣補償金時點明顯遲延于房屋價值的評估時點（征收決定公告時點），則難以保障被征收人得到的貨幣補償金能夠購買被征收房屋類似房地產(chǎn)，無法體現(xiàn)公平補償原則。即使是以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進行的補償安置，由于被征收房屋通常位于中心城區(qū)而產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋可能位于次中心城區(qū)，而中心城區(qū)房屋價格上漲幅度一般而言要高于次中心城區(qū)房屋價格的上漲幅度。因此，市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后，應(yīng)當盡可能快速通過簽訂補償安置協(xié)議或者作出補償決定的方式，及時對被征收人進行補償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補償?shù)膶嵸|(zhì)公平。因此，對上述法律規(guī)定中有關(guān)“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，就應(yīng)當結(jié)合《征補條例》有關(guān)“公平補償”條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機械地強調(diào)不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責(zé)任，也不考慮實際協(xié)議簽訂日或者補償決定作出日甚至實際貨幣補償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評估時點。
顯然，《征補條例》未明確規(guī)定市、縣級人民政府與其職能部門應(yīng)當在征收決定公告后何期限內(nèi)必須以補償安置協(xié)議或者補償決定方式解決補償安置問題，《征補條例》等法律文件也未規(guī)定如何判斷相應(yīng)的“合理期限”。因此，人民法院也不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性，也不宜簡單以“征收決定公告之日”起或者估價報告出具之日起的“一年”或者“兩年”作為判斷標準。但《征補條例》有關(guān)及時補償?shù)牧⒎ň?，第二十六條有關(guān)在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議即應(yīng)當作出補償決定的規(guī)定，以及房地產(chǎn)市場價格波動的劇烈性，仍然可以為人民法院確定相應(yīng)的合理期限提供指引。人民法院對在“征收決定公告之日”或者估價報告出具之日起的一年后作出的補償決定是否仍應(yīng)繼續(xù)堅持以“征收決定公告之日”為確定補償?shù)脑u估時點，應(yīng)結(jié)合以下因素綜合判斷：一是注意當?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應(yīng)用有效期”。要參考《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，原則上應(yīng)當在估價報告應(yīng)用有效期內(nèi)作出補償決定，從估價報告出具之日起計，無正當理由的，市、縣級人民政府一般宜在一年內(nèi)簽訂補償安置協(xié)議或者作出補償決定。二是市、縣級人民政府未在一年內(nèi)作出補償決定，是否存在可歸責(zé)于被征收人的原因。如被征收人以種種理由拒絕配合征收補償工作致使征收與補償程序延誤的、被征收人拒絕入戶調(diào)查致使評估工作延誤的、被征收人依法對評估報告復(fù)核、鑒定致使補償決定遲延的、被征收人要求繼續(xù)就補償安置問題協(xié)商致使補償決定未及時作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以補償決定未在一年內(nèi)作出而另行確定補償評估時點。三是補償決定時點明顯遲延且主要歸責(zé)于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的，同時房地產(chǎn)市場價格發(fā)生劇烈波動，按照超過“應(yīng)用有效期”的評估報告補償，明顯不利于被征收人得到公平補償?shù)?，則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補償?shù)脑u估時點。四是堅持《征補條例》第二十七條規(guī)定的實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷。即“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷?！贝颂幍摹皩Ρ徽魇杖私o予補償后”應(yīng)當作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協(xié)議或者作出補償決定，而應(yīng)理解為補償協(xié)議約定或者補償決定確定的款項已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存）、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存相關(guān)憑證與鑰匙）。此時，市、縣級人民政府申請強制搬遷的條件才符合《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》。五是征收房屋范圍是否過大，難以在一年內(nèi)實施完畢，并存在分期實施征收決定情形，且被征收房屋在強制搬遷前仍然繼續(xù)由被征收人正常使用等因素。
對本案而言，鼓樓區(qū)政府于2013年7月19日作出32號《征收決定書》并于同日公告，此即應(yīng)為確定涉案房屋市場價格的評估時點。32號《征收決定書》載明“簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日”。而根據(jù)《征補條例》第二十六條有關(guān)在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議即應(yīng)作出補償決定的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府在2013年9月7日簽約期限屆滿后，即應(yīng)立即啟動作出補償決定程序，并在合理的期限內(nèi)作出補償決定。然而，由于相關(guān)評估報告遲至2015年4月15日才向被征收人送達，從而導(dǎo)致鼓樓區(qū)政府因其自身原因未能在2013年9月7日簽約期限屆滿后的合理期限內(nèi)及時作出補償決定。
具體而言：君健公司雖于2013年11月5日作出054宸號《估價報告》，并確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。但該報告有關(guān)“應(yīng)用有效期”的表述為：本估價報告為特定目的使用的有效期為一年，從報告出具之日開始計算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓樓區(qū)房屋征收處并未及時將該估價報告送達被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分別向各被征收人送達。對此種不符合情理的延遲，鼓樓區(qū)政府并未作出合理說明，只能視為系其與職能部門自身原因造成。而更為重要的是，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請于2015年5月26日作出的榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》又認為評估報告存在部分技術(shù)問題，請評估機構(gòu)修正錯誤，重新出具評估報告。君健公司于2015年6月5日作出54G1宸號《估價報告》，除了將054宸號《估價報告》載明的應(yīng)用有效期一年刪除后，對于評估時點與評估價格并未作出任何改變。鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年7月28日、2016年3月31日才將54G1宸號《估價報告》分別送達各被征收人。而君健公司遲至2015年9月15日才對用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元房屋作出君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格為1381749元，單價為11364元/㎡，鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送達。而遲至2016年3月31日，榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，才送達被征收人居李、居文。鼓樓區(qū)政府最終作出補償決定時間已經(jīng)遲延至2016年5月23日。
也即，2013年7月19日32號《征收決定書》公告后，鼓樓區(qū)政府及相關(guān)部門在2015年9月才完成被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的估價報告，并遲延至2016年3月31日才最終完成相關(guān)評估報告的送達程序，2016年5月23日才作出補償決定，固定補償安置內(nèi)容。鼓樓區(qū)政府對此種不合理的遲延未能作出合理說明。2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府作出13號《補償決定書》時，被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價格已經(jīng)發(fā)生較大變化，如再堅持以2013年7月19日32號《征收決定書》公告之日作為評估時點，將不利于實現(xiàn)公平補償。事實上，現(xiàn)行法律制度下的征收與房屋強制贖買有一定的相似性，而市場經(jīng)濟條件下的房屋買賣在交付房屋與交付購買金時間間隔過長情況下的定價機制，以房屋實際交付時點確定的價格更為公平合理，即以一方交付房屋另一方交付購買金更為適宜；而房屋征收中的產(chǎn)權(quán)調(diào)換類似于以房換房，以雙方同時交付房屋時點更為適宜。而對于以補償決定而非補償協(xié)議方式進行的產(chǎn)權(quán)調(diào)換而言，在補償決定明顯存在不合理遲延的情況下，以補償決定作出時點作為確定房屋價值的評估時點，也更有利于實現(xiàn)公平補償；此時的補償決定書類似于以房換房的交割書，征收人與被征收人權(quán)利義務(wù)自補償決定書作出之日起，始得固定；被征收人有異議的，只能通過復(fù)議或者訴訟渠道解決。因此，本案被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點，不宜再確定為征收決定公告時點的2013年7月19日，而應(yīng)當確定為補償決定作出時點的2016年5月23日。鼓樓區(qū)政府雖辯稱因被征收人不配合以及雙方多次協(xié)商從而導(dǎo)致2016年始作出補償決定，但鼓樓區(qū)政府作為征收主體在被征收人不配合征收補償程序時，依法有權(quán)作出相應(yīng)處置。當被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時，應(yīng)當及時依法作出書面補償決定，固定并提存相應(yīng)補償內(nèi)容，而不能怠于履行補償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。此既損害被征收人補償安置權(quán)益，又提高相應(yīng)補償安置成本，還損害政府依法行政的形象，應(yīng)當引以為戒。
綜上，鼓樓區(qū)政府作出13號《補償決定書》，確定以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進行補償安置，并以市場評估價方式確定被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價，符合相關(guān)法律與《征補條例》的規(guī)定，人民法院應(yīng)當予以支持；但在無正當理由的情況下，遲延履行補償安置義務(wù)，則應(yīng)承擔(dān)房屋價格上漲帶來的風(fēng)險。一、二審法院支持鼓樓區(qū)政府以2013年7月19日為評估時點確定房屋價格，系對《征補條例》及前述一系列規(guī)定的錯誤理解，應(yīng)予糾正。居李等3人有關(guān)本案征收行為違法的主張，不屬本案的審查范圍。居李等3人有關(guān)評估機構(gòu)未入室調(diào)查構(gòu)成違法的主張，與《評估辦法》第二十八條有關(guān)“在房屋征收評估過程中，房屋征收部門或者被征收人不配合、不提供相關(guān)資料的，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當在評估報告中說明有關(guān)情況”的規(guī)定不一致，不應(yīng)予以支持；被征收人拒不配合征收與補償調(diào)查的不利后果，應(yīng)自行承擔(dān)。但相關(guān)評估機構(gòu)在再次評估時對被征收房屋室內(nèi)裝飾裝修價值應(yīng)作出合理估價，同時評估應(yīng)考慮臨近學(xué)區(qū)等多重因素，并按照《評估辦法》第三十條規(guī)定確定類似房地產(chǎn)的市場價格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷福建省高級人民法院（2017）閩行終158號行政判決和福建省福州市中級人民法院（2016）閩01行初216號行政判決；
二、駁回居李、李瓊、居文要求撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補償決定書》第一項中有關(guān)“對鼓樓區(qū)南營77號1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)楊橋新苑2#樓3304單元，建筑面積121.59㎡的住宅”等訴訟請求；
三、撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補償決定書》第一項中關(guān)于“產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價款為136935元（計算方法：1381749元—1244814元）”的相關(guān)內(nèi)容；
四、責(zé)令福州市鼓樓區(qū)人民政府以征收補償決定作出的2016年5月23日作為評估時點的市場評估價值為基準，依法確定被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋之間的差價款。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人福州市鼓樓區(qū)人民政府負擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 王曉濱
審 判 員 白雅麗
二〇一八年十二月九日
法官助理 孫輝妮
書 記 員 張 健