征收條例應(yīng)明確土地使用權(quán)的補(bǔ)償
■ 觀察家
從公平的角度來說，“房”和“地”是一體的，但征收的本質(zhì)是“征地”?！胺俊笨偸窃谫H值，“地”卻相反，每年都在升值。因此，房屋征收如果撇開“地”而僅對(duì)“房”進(jìn)行評(píng)估，那么這樣的評(píng)估結(jié)論是不完整的，補(bǔ)償結(jié)論也往往很難被接受
日前，備受公眾期待的《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例（征求意見稿）》公開征求意見，征求意見稿涉及土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臈l款主要有兩個(gè)，即第12條第2款規(guī)定：征收房屋的，應(yīng)當(dāng)依法收回國有土地使用權(quán)；第20條第1款規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。
由此來看，“征收條例”對(duì)于土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題仍持“回避”態(tài)度，在解決這個(gè)棘手問題上沒有任何突破。
其實(shí)，《土地管理法》早有規(guī)定：為公共利益需要使用土地、實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建……可以收回國有土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。盡管有明確法律依據(jù)，但現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有對(duì)土地使用權(quán)補(bǔ)償予以明確，只是在第24條給出了“模凌兩可”的規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格來確定。這里的“區(qū)位”補(bǔ)償?shù)降着c土地使用權(quán)補(bǔ)償之間是什么關(guān)系，一直公說公有理，婆說婆有理?，F(xiàn)在，征收條例仍然沿襲舊規(guī)定，毫無改進(jìn)，實(shí)乃一大遺憾。
筆者以為，《土地管理法》關(guān)于土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定缺乏操作性，導(dǎo)致土地使用權(quán)補(bǔ)償不能以“看得見的”方式落地。現(xiàn)行拆遷條例中的“區(qū)位”補(bǔ)償雖不能在法律上等同于土地使用權(quán)補(bǔ)償，但似乎在理解上又不能說與土地使用權(quán)補(bǔ)償一點(diǎn)關(guān)系都沒有。在某種程度上，“區(qū)位”似乎包含了土地使用權(quán)的某些因子。比如根據(jù)《北京市房屋拆遷評(píng)估規(guī)則（暫行）》，“區(qū)位”補(bǔ)償價(jià)就由基準(zhǔn)地價(jià)和基準(zhǔn)房?jī)r(jià)構(gòu)成。
但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種“不明不白”的補(bǔ)償模式無疑于一筆“糊涂賬”，應(yīng)盡快明確將土地使用權(quán)補(bǔ)償列為單獨(dú)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償。
其一，從公平的角度來說，“房”和“地”是一體的，但征收的本質(zhì)是“征地”，如果被征收人在“看得見的”補(bǔ)償款中，只獲得“房”的估價(jià)補(bǔ)償款，便連“房”帶“地”一同失去，這樣的評(píng)估補(bǔ)償，即使實(shí)質(zhì)上公平，但由于正義沒有以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，會(huì)使被征收人產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”。
其二，從權(quán)利保護(hù)上看，即使“區(qū)位”補(bǔ)償可以理解為隱含了部分土地使用權(quán)的補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償“不明不白”，而且沒有區(qū)分土地使用權(quán)的“來源”，實(shí)質(zhì)上也抹殺了不同來源土地使用權(quán)對(duì)土地使用權(quán)人權(quán)益的影響。因此，可以說，土地使用權(quán)人在法律上的土地補(bǔ)償權(quán)，目前特別需要讓這項(xiàng)權(quán)利落地生根的支架，新修訂的征收條例理當(dāng)擔(dān)此重任。
其三，從生活經(jīng)驗(yàn)和情理上來說，誰都明白，“房”的價(jià)值是無法與“地”相提并論的，尤其在大中城市，“房”總是在貶值，“地”卻相反，每年都在升值。因此，在房屋征收評(píng)估中，如果撇開“地”而僅對(duì)“房”進(jìn)行評(píng)估，那么這樣的評(píng)估結(jié)論是不完整的，難以反映房屋的完整市場(chǎng)價(jià)值，如此得出的補(bǔ)償結(jié)論也往往很難被接受。
土地使用權(quán)是影響被征收房屋補(bǔ)償?shù)暮诵囊蛩兀绻粚?duì)此價(jià)值加以凸現(xiàn)，并單獨(dú)列出評(píng)估補(bǔ)償，不僅不利于被征收人合法權(quán)益的保障，而且違背了征收法律關(guān)系的規(guī)范化和法治化趨勢(shì)，也無助于各地普遍存在的“拆遷之痛”、“拆遷之禍”的有效解決，導(dǎo)致制定征收條例的初衷落空。