30萬億土地收入用途不透明
對于巨額土地收入的使用去向，由于較少有地方政府公布，公眾難以知曉詳細(xì)情況。加之近年來頻有政府官員在土地出讓環(huán)節(jié)上因貪腐涉案，有關(guān)“土地賬本”如何公開的討論從未間斷。
據(jù)《第一財經(jīng)日報》記者統(tǒng)計，從1999年至2015年，這17年全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。另據(jù)財政部統(tǒng)計，2016年1~7月全國國有土地使用權(quán)出讓收入累計約1.73萬億元，同比增長12.1%。
結(jié)合當(dāng)前土地市場態(tài)勢，到今年年底，全國土地出讓收入總額累計有望超過30萬億元。
土地收入多歸地方政府
這筆巨額資金歸誰所有？答案也很直白：絕大多數(shù)劃歸了地方政府。
蔣省三、劉守英等著的《中國土地政策改革》提及，土地出讓金是1989年開始征收的，當(dāng)時規(guī)定，在進行必要扣除后，中央與地方4：6分成。但是由于無法核實土地的開發(fā)成本，中央所得很少。從1994年至今，出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方，于是，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。
考慮到1994年我國開始推行分稅制，地方財政與中央財政分成比例調(diào)整，地方財力實際上受到擠壓，支出壓力開始加大，彼時將土地出讓收入劃歸地方也應(yīng)是權(quán)衡之后的決定。
在1994年8月底召開的全國土地使用制度改革工作會議上，一位時任國務(wù)院高層指出，土地交易的收益分配是個十分重要的問題。土地使用權(quán)的出讓收益屬于國家……對國有土地收益一定要明確為國家所有，屬于資產(chǎn)性質(zhì)，應(yīng)由財政專管，?？顚Ｓ谩型恋厥找鏆w國家，但在土地收益的使用上，可以按有關(guān)規(guī)定，歸地方政府支配，以利于城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和發(fā)展。
這種“收入全歸地方”的政策一直延續(xù)至今，并衍生出當(dāng)下地方土地財政的問題。
前述《中國土地政策改革》一書中稱，地方政府對建設(shè)用地的出讓與資金使用支配余地大，土地出讓收入成為籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的重要渠道。地方政府不僅壟斷了建設(shè)用地的“賣地權(quán)”，而且對于越來越豐厚的土地收入有絕對的支配權(quán)。
朱镕基曾批示“賣地收入首先要用于安置拆遷戶”
錢歸了地方政府，但怎么使用的？與收入數(shù)據(jù)較為公開透明相比，目前很少有地方政府公布這筆收入的支出詳情。
幾年前，某重點城市高層曾表示，將加大公開透明力度，土地出讓金等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開。但時至今日，仍未見到相關(guān)舉措出臺。
更甚者，現(xiàn)在地方政府連這種“表態(tài)”都少見了。
其實，關(guān)于怎么使用這些錢，中央也一直有相關(guān)政策和規(guī)定。
《朱镕基講話實錄》第一卷中曾披露，1994年6月，時任建設(shè)部部長侯捷向時任國務(wù)院副總理朱镕基報送《關(guān)于請求解決城市拆遷安置住房建設(shè)專項貸款資金的緊急報告》，反映各地舊城改造規(guī)模大幅度增長，拆遷過渡周轉(zhuǎn)用房嚴(yán)重不足，希望中國人民銀行安排5億元的專項貸款，用于沈陽、哈爾濱、上海等10個問題比較突出城市的拆遷安置住房建設(shè)。
在該報告上，朱镕基批示：城市拆遷應(yīng)該有計劃、有步驟，量力而行。現(xiàn)在有些城市不顧后果，大量賣地，大量拆遷，置拆遷居民于不顧，這樣搞下去會影響社會穩(wěn)定。賣地收入首先要用于安置拆遷戶，要國家來背這個包袱是背不起的。
近年來，中央政府也不斷出臺規(guī)范地方土地收入支出的規(guī)定。如財政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定，從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。如果按此執(zhí)行，就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用于民生工作。
不過，上述規(guī)定是否得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行也是一個問題。
不公開存隱患
2012年，現(xiàn)任中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊曾在《農(nóng)民日報》發(fā)表文章指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農(nóng)支出只有1234億元。
韓俊表示，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。
2015年6月28日，審計署發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，土地出讓支出中違規(guī)用于彌補行政經(jīng)費、對外出借、修建樓堂館所等7807.46億元；征地拆遷中，一些地方和單位少支付補償17.41億元，編造虛假資料等套取或騙取補償10.57億元。此外，一些地方土地出讓收支核算不夠規(guī)范，有8358.75億元滯留在財政專戶或直接坐支；有的地方為支持經(jīng)濟發(fā)展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。