“土地財(cái)政”貢獻(xiàn)度亟待調(diào)整
今年3月4日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議發(fā)言人張業(yè)遂表示，加快房地產(chǎn)稅立法是黨中央提出的重要任務(wù)，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部牽頭組織起草，目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作。他還透露，對(duì)現(xiàn)行的稅收條例修改上升為法律或者廢止的時(shí)間作出的安排是，力爭(zhēng)在2020年前完成改革的任務(wù)。
這是自2014年提出房地產(chǎn)稅立法之后，官方對(duì)這一進(jìn)程闡述最詳細(xì)的一次，并首次提出時(shí)間表。房地產(chǎn)稅的立法工作，也被認(rèn)為進(jìn)入快車道。
房地產(chǎn)稅立法是房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的重要部分。該進(jìn)程固然是大勢(shì)所趨，但在今年被著重提及，乃是有著重要的背景。
上海易居(博客)房地產(chǎn)研究院近日發(fā)布報(bào)告指出，2017年，我國(guó)“土地財(cái)政”占地方財(cái)政收入的比重達(dá)47.7%，時(shí)隔兩年后重新回到45%以上。但由于土地出讓收入難以保持大幅增長(zhǎng)，“土地財(cái)政”也面臨難以為繼的局面。
該機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)換擋期到來(lái)、房地產(chǎn)市場(chǎng)走向存量時(shí)代、地方政府財(cái)政壓力較大的情況下，房地產(chǎn)稅制改革已刻不容緩。
三四線城市依賴度高
“土地財(cái)政”并非專有詞匯，按照上海易居研究院的口徑，其由兩部分構(gòu)成，分別是房地產(chǎn)稅收收入和土地出讓金。
其中，房地產(chǎn)稅收主要包括“五稅”，即房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、 契稅、耕地占用稅、土地增值稅?！斑@五個(gè)稅種涵蓋了房地產(chǎn)開發(fā)交易的所有環(huán)節(jié)，是房地產(chǎn)稅收體系中的主體稅種?！?/P>
上述報(bào)告指出，2017年，我國(guó)房地產(chǎn)“五稅”總收入16437億元，同比增長(zhǎng)9.45%；土地出讓金收入為5.2萬(wàn)億元(財(cái)政部數(shù)據(jù))，同比增長(zhǎng)40.7%。
這兩者占地方財(cái)政收入的比重為47.7%，較2016年上升7.1個(gè)百分點(diǎn)。如果再算上房地產(chǎn)企業(yè)所得稅、房地產(chǎn)增值稅等其他稅種，去年“土地財(cái)政”占比還會(huì)更高。
縱向比較，47.7%的“土地財(cái)政”比重僅次于2010年和2013年，為史上第三高。
究其原因，主要在于土地出讓收入的增加。這與房地產(chǎn)市場(chǎng)升溫、土地交易旺盛、土地單價(jià)提高有關(guān)。去年土地出讓金收入也創(chuàng)下歷史新高。
“土地財(cái)政依賴癥”是近些年我國(guó)很多城市的普遍現(xiàn)象。2017年，受經(jīng)濟(jì)換擋、人口外流等因素影響，很多三四線城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率出現(xiàn)下滑。但在板塊輪動(dòng)效應(yīng)下，這些城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)明顯升溫，并帶動(dòng)土地交易回暖。因此，在一些三四線城市，“土地財(cái)政”比重要明顯高于全國(guó)平均水平。
根據(jù)阜陽(yáng)市財(cái)政局的數(shù)據(jù)，2017年全市財(cái)政總收入完成277.1億元，同比增長(zhǎng)22.6%。中原地產(chǎn)的另一組數(shù)據(jù)指出，2017年阜陽(yáng)市土地出讓金規(guī)模達(dá)381億元。盡管存在統(tǒng)計(jì)口徑、財(cái)政結(jié)算周期不同的因素，這種反差仍然醒目。
學(xué)界一直有觀點(diǎn)認(rèn)為，若考慮到土地一級(jí)開發(fā)、房地產(chǎn)下游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、土地抵押融資等因素，一些城市的財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的實(shí)際依賴程度可高至7成。因此也有學(xué)者將此稱為“房地產(chǎn)財(cái)政”。
上海易居研究院也指出，利用土地?fù)Q取財(cái)政收入的主要形式還包括：通過(guò)一系列優(yōu)惠政策低價(jià)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資，而后享受外資企業(yè)帶來(lái)的稅收效應(yīng)；以大拆大建的方式進(jìn)行城市擴(kuò)張，享受由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)的稅收；以土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體享受向銀行進(jìn)行土地抵押融資的收入。
經(jīng)濟(jì)換擋期的收入訴求
“土地財(cái)政”曾對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)健康運(yùn)行做出了很大貢獻(xiàn)，但若依賴程度過(guò)高、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，則對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不利。實(shí)際上，在各種因素影響下，土地財(cái)政正面臨難以為繼的局面。
上海易居研究院指出，近些年，房地產(chǎn)“五稅”收入隨房地產(chǎn)交易額的變化而波動(dòng)，但很少出現(xiàn)大幅調(diào)整，其在地方財(cái)政收入中的占比也相對(duì)穩(wěn)定。隨著“營(yíng)改增”推進(jìn)，未來(lái)這一收入占比還可能出現(xiàn)下滑。
相比之下，土地出讓收入容易大幅波動(dòng)。這主要受土地市場(chǎng)降溫、調(diào)控政策制約等因素影響。
今年兩會(huì)期間，南京市長(zhǎng)藍(lán)紹敏在江蘇代表團(tuán)審查計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的分組討論中稱：“租賃房用地是經(jīng)營(yíng)性用地收益的八分之一到六分之一，財(cái)政上要減少200多億的土地收益，是嚴(yán)重‘虧本倒掛’的?！?/P>
藍(lán)紹敏的表態(tài)意為，南京愿意“犧牲”200多億土地收益，發(fā)展租賃房。但這也客觀反映出，對(duì)租賃市場(chǎng)的大力扶持，將會(huì)影響到土地出讓的收益。
房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的預(yù)期，也會(huì)影響到“土地財(cái)政”。阜陽(yáng)市財(cái)政局就表示，今年財(cái)政增收面臨三個(gè)不利因素，其中之一就是“伴隨國(guó)家調(diào)控力度不斷升級(jí)，2018年房地產(chǎn)市場(chǎng)是否延續(xù)今年火爆態(tài)勢(shì)，還存在不確定性”。
上海易居研究院指出，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展周期決定了未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)難以像過(guò)去一樣為地方財(cái)政帶來(lái)源源不斷且保持增長(zhǎng)的收入，房地產(chǎn)市場(chǎng)將逐漸由增量轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪渴袌?chǎng)，“土地財(cái)政”不是長(zhǎng)久之計(jì)。
由于城市化程度較高、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型較早等因素，部分熱點(diǎn)城市已逐漸擺脫對(duì)此的依賴。例如2017年深圳市財(cái)政收入首次突破8000億元，但當(dāng)年深圳土地出讓金額還不足千億。
深圳的情況屬于個(gè)案。在經(jīng)濟(jì)換擋背景下，當(dāng)前地方財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯放緩， 財(cái)政赤字比例偏高，加之“土地財(cái)政”難以為繼，共同構(gòu)成了房地產(chǎn)稅制改革的大背景。上海易居研究院指出，房地產(chǎn)稅改革在未來(lái)或許是保證樓市健康平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)又保證地方財(cái)政收入的最佳方案。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅種將成為基層地方政府收入主要來(lái)源。
上海易居研究院智庫(kù)中心總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，熱點(diǎn)一二線城市正在逐漸向存量市場(chǎng)過(guò)渡。過(guò)去一年來(lái)，三四線城市去庫(kù)存進(jìn)程顯著，也將使市場(chǎng)加速走向存量時(shí)代。這意味著，房地產(chǎn)稅改革已刻不容緩。