關于土地承包權經(jīng)營權價值評估的探討
摘要：土地承包經(jīng)營權價值評估是一項新興的土地估價業(yè)務，隨著農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離為核心的新一輪農(nóng)地制度改革拉開序幕，土地承包經(jīng)營權價值評估在農(nóng)村土地市場化進程中必將發(fā)揮積極作用，目前價值評估在理論、實踐上存在一些問題，為滿足土地流轉(zhuǎn)市場需要，應構(gòu)建土地承包經(jīng)營權價值評估體系。
關鍵詞：土地承包經(jīng)營權 三權分離 價值評估
一、“三權分離”背景
2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離，允許農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權抵押、擔保、流轉(zhuǎn)。2014年,《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構(gòu)抵押融資。這表明，我國農(nóng)村土地所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權“三權分離”新格局已經(jīng)形成，新一輪農(nóng)村土地改革拉開了序幕，將有效促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的市場體系的建立與完善，同時也給土地估價行業(yè)帶來新的市場機遇。
二、“三權分離”具體內(nèi)容
首先堅持農(nóng)村土地集體所有權。堅持農(nóng)村土地的集體所有權，是維護農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的核心價值基本前提。目前農(nóng)村土地所有權主體分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村組三級所有，所有權主體擁有的土地具有完整的占有、使用、收益、處分之權利，非為國家公共利益的需要不得征收。另外，土地所有權人對土地擁有發(fā)包權和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督權、管理權。
其次，保障土地承包權，維護農(nóng)民權益。根據(jù)《土地承包法》，農(nóng)戶以本集體組織身份獲取土地承包權，擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)之權利，任何組織和個人不得剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權利?；谕恋氐纳鐣Ｕ瞎δ芎腿松硪栏叫?，土地承包權不得買賣、抵押。
同時，放活經(jīng)營權，允許土地承包經(jīng)營權抵押擔保。實質(zhì)上等于確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是我國農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權利，其可完整實現(xiàn)經(jīng)營使用、有償流轉(zhuǎn)、抵押擔保、長期持有及繼承等財產(chǎn)功能，將成為與住宅、宅基地、農(nóng)業(yè)設施等資產(chǎn)一起成為農(nóng)民固有財產(chǎn)。
三、土地承包經(jīng)營權價值評估的作用
農(nóng)地“三權分離”大大加快農(nóng)村土地的市場化進程，評估機構(gòu)作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的重要中介之一，也將發(fā)揮著重要作用：
1、促進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場完善
在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，涉及土地估價的問題越來越多，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包、租金出租、作價入股行為，土地承包經(jīng)營權抵押貸款金額確定等，使得農(nóng)村土地評估服務變得不可缺少。目前，農(nóng)村土地承包權交易價格混亂，缺少一個有效的估價標準，市場交易雙方在定價、議價時存在局限性和盲目性，從長遠來看，在一定程度上制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。具備合理的農(nóng)村土地價格是建立有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場的必要條件。除此之外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權價值評估有利于實現(xiàn)價格對資源優(yōu)化配置，引導土地從低效率經(jīng)營者流向高效率經(jīng)營者集中。
2、有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營主體的融資需求
目前銀行、擔保公司機構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款重視程度不高，除了法律政策、風險控制、貸款成本等因素外，還有一個重要原因就是對于用來擔保的土地價值無法客觀評定準確評估，這直接影響貸款額度及風險控制。土地承包經(jīng)營權價值評估過低， 會導致其融資額度的減少，無法滿足經(jīng)營主體擴大再生產(chǎn)需要，也容易導致農(nóng)民利益受到損害；如果評估價值過高，會放大融資風險。因此，由獨立、公正、客觀的第三方評估中介機構(gòu)進行價值評估，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的實現(xiàn)，有助于滿足農(nóng)村經(jīng)營主體的融資需求。
四、土地承包經(jīng)營權價值評估存在的問題
由于過去長時期農(nóng)村土地市場發(fā)育的相對滯后，一定程度上制約了農(nóng)村土地價值評估理論與實踐的發(fā)展。
1、缺失價值評估標準
土地承包權經(jīng)營權評估所依據(jù)的標準主要是《農(nóng)用地分等、定級規(guī)程》、《農(nóng)用地估價規(guī)程》兩部國家標準，成都、重慶等一些開展土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、抵押試點的地區(qū)也發(fā)布了當?shù)氐膬r值評估導則，但是目前缺少全國性的土地承包經(jīng)營權估價準則或技術指引，土地承包經(jīng)營權價值評估理論及技術支撐支撐供給不足。
2、缺少專業(yè)的價值評估機構(gòu)
根據(jù)國家法律，目前土地承包經(jīng)營權的法律制定、登記辦證、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門負責，土地承包經(jīng)營權價值評估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門認定的機構(gòu)來完成。目前農(nóng)村土地評估市場上從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營權評估的機構(gòu)比較混亂，不具備土地估價資質(zhì)的農(nóng)業(yè)咨詢公司也可以獲取評估業(yè)務，根據(jù)國家《土地承包法》、《土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，土地承包經(jīng)營權的制度建設、確權登記、流轉(zhuǎn)管理均由農(nóng)業(yè)主管部門負責。受部門壁壘影響，土地承包經(jīng)營權價值評估工作也由農(nóng)業(yè)主管部門認定的機構(gòu)來完成。以成都市為例，2012年成都市頒布《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（土地經(jīng)營權）抵押登記實施細則（試行）》和《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（土地經(jīng)營權）價值評估機構(gòu)管理辦法（試行）》，明確規(guī)定來土地承包經(jīng)營權價值評估由成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務中心授權委托。凡未授權委托的價值評估機構(gòu)開展的評估業(yè)務及出具的成果報告，成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務中心不予備案認可。根據(jù)上述文件，開展價值評估的機構(gòu)有以下幾點：（1）獨立的法人資格；（2）固定的辦公場所；（3）注冊資金不少于100萬元人民幣；（4）專業(yè)技術人員不少于5人；（5）完善的組織機構(gòu)和內(nèi)部管理制度。可以看出，價值評估機構(gòu)的門檻較低，沒有硬性規(guī)定機構(gòu)的土地估價資質(zhì)、土地估價師職業(yè)資格，目前成都市土地承包經(jīng)營權評估由很多農(nóng)業(yè)咨詢公司完成，評估人員素質(zhì)參差不齊，影響了評估的專業(yè)性。農(nóng)業(yè)咨詢公司的是否專業(yè)能力從事專業(yè)的土地估價工作尚存質(zhì)疑。
3、估價方法局限性大適用性較低
根據(jù)《農(nóng)用地估價規(guī)程》，農(nóng)用地評估方法主要有收益還原法、市場比較法、成本逼近法，這些方法有著完善的理論基礎及技術路線，但在實際操作中，局限性很大。
（1）收益還原法是將待估農(nóng)用地未來各期正常年純收益(地租)，以適當?shù)耐恋剡€原率還原，從而估算出待估農(nóng)用地價格的一種方法。適用于在正常市場條件下有客觀收益且土地純收益較容易測算的農(nóng)用地價格評估。
規(guī)程中提到的年總收益是農(nóng)用地按法定用途，合理有效利用土地所取得的持續(xù)而穩(wěn)定的客觀正常年收益，合理是指經(jīng)營種類、規(guī)模的合理，有效是指人力、資本投入強度正常，持續(xù)、穩(wěn)定的客觀正常是指不受惡劣天氣、病蟲危害、自然災害、市場炒作、種植面積、農(nóng)資成本的影響，土壤條件、種植條件、農(nóng)業(yè)設施運行正常的大多數(shù)土地年產(chǎn)收益。農(nóng)產(chǎn)品市場價格是計算年總收益的關鍵因素，但是中國農(nóng)產(chǎn)品市場是非完全市場競爭市場，農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成、調(diào)控機制不完善，農(nóng)產(chǎn)品易受天氣、種植面積、成本、市場炒作的影響產(chǎn)生較大的價格波動，客觀正常年收益難以確定。農(nóng)作物的種植選擇受到土地質(zhì)量、利用方式、政府引導等多因素影響，客觀正常年收益難以確定。另外農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)風險取決于包括了經(jīng)營方式、自然災害、農(nóng)資成本、農(nóng)產(chǎn)品供求市場供求、國內(nèi)外市場環(huán)境等因素方面，風險波動的如何科學定量量化也直接影響了土地還原率合理取值。
（2）市場比較法是根據(jù)替代原理，將待估農(nóng)用地與近期市場上已發(fā)生交易的類似農(nóng)用地進行比較，并對類似農(nóng)用地的成交價格進行適當修正，以此估算待估農(nóng)用地價格的方法。適用于農(nóng)用地市場交易比較活躍的地區(qū)。
由于目前農(nóng)村土地承包權經(jīng)營交易市場尚不完善，與估價對象類似的交易案例不易獲取，以成都為例，根據(jù)成都農(nóng)村土地交易所土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)掛牌信息得知，絕大多數(shù)土地承包經(jīng)營權以出租方式流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包情況很少，市場的特殊性決定了成交案例收集難度大。另外規(guī)程中對提出需對農(nóng)用地進行自然因素修正、社會經(jīng)濟因素修正、特殊因素修正描述過于抽象化，但缺少相應因素體系及評分標準，在評估工作中，不好實際運用，主觀定性成分太多。
（3） 成本逼近法是指以新開墾農(nóng)用地或土地整理過程中所耗費的各項客觀費用之和為主要依據(jù)，再加上一定的利息、利潤、利息、應繳納的稅金和農(nóng)用地增值收益，并進行各種修正來確定農(nóng)用地價格的方法。適用于經(jīng)過未利用土地開發(fā)或土地整理后的農(nóng)用地價格評估。
一般來說，土地價值由市場供求決定，而非開發(fā)成本。如果在地理條件惡劣的區(qū)域開墾出一塊貧瘠的農(nóng)用地投資巨大，若按成本逼近法很容易估出高價，但這種價格在市場中很難實現(xiàn)，開發(fā)成本高不代表土地的價值高。
五、構(gòu)建土地承包經(jīng)營權的價值評估體系
1、專業(yè)評估機構(gòu)及人才隊伍
培育和建立專業(yè)評估機構(gòu)，培養(yǎng)一批熟悉農(nóng)用地估價評估理論與技術的專業(yè)估價師隊伍，科學、客觀、公正地進行評估，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權對估價師的自身也有更好的要求，不僅掌握農(nóng)用地估價理論、方法，更要熟悉農(nóng)村土地市場，做好土地調(diào)查，理清土地權屬關系，還需了解土地整理、土地規(guī)劃、土壤學、土地