國(guó)外社區(qū)建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)及借鑒
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位越來(lái)越重要，建設(shè)和發(fā)展社區(qū)已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)建設(shè)和管理的一項(xiàng)重大課題擺在各級(jí)政府面前。學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于正在處于起步階段的我國(guó)社區(qū)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了一百多年的歷史，形成了較為系統(tǒng)的理論和方法，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。早期的西方社區(qū)，主要通過(guò)“睦鄰運(yùn)動(dòng)”和“社區(qū)福利中心運(yùn)動(dòng)”，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治和互助精神，創(chuàng)造更好的生活條件，調(diào)整城市基層的社會(huì)關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾。社區(qū)功能主要有三項(xiàng)：一是社區(qū)服務(wù)，主要是為老年人、殘疾人、無(wú)家可歸者、婦女兒童和失業(yè)者提供保護(hù)和支持，促進(jìn)社會(huì)公平。二是社區(qū)文化，利用社區(qū)內(nèi)的設(shè)施開(kāi)展文化、教育、科普、體育、娛樂(lè)等活動(dòng)，增進(jìn)社會(huì)融合。三是社區(qū)治安，主要是控制犯罪，建立治安防范體系，保持社會(huì)穩(wěn)定。在組織運(yùn)行機(jī)制上體現(xiàn)為政府、民間組織（非營(yíng)利組織）和企業(yè)（經(jīng)濟(jì)組織）三者共同參與的基本構(gòu)架。政府負(fù)責(zé)立法、制定發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策，并以直接投資或籌資等方式支持公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、直接提供或購(gòu)買(mǎi)基本公共服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展；非營(yíng)利組織包括社區(qū)組織，則通過(guò)實(shí)施各種類(lèi)型的社區(qū)項(xiàng)目，為社區(qū)發(fā)展提供社會(huì)救助、衛(wèi)生、教育、照顧、文化等多樣性的服務(wù)；企業(yè)一方面為社區(qū)發(fā)展提供資金支持，另一方面特別是中小企業(yè)則主要發(fā)揮著解決社區(qū)就業(yè)和提高社區(qū)居民收入的作用，前提是政府對(duì)參與社區(qū)服務(wù)的企業(yè)提供優(yōu)惠政策，包括稅收優(yōu)惠。社區(qū)自治組織和非營(yíng)利組織組織依據(jù)政府的有關(guān)法律和法規(guī)，參與并直接推動(dòng)社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)發(fā)展的主要組織形式。
發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展走到今天，應(yīng)該說(shuō)是比較成功的，歸納其一些基本做法和經(jīng)驗(yàn)主要是：
一、政府高度重視和組織引導(dǎo)是社區(qū)發(fā)展的重要條件。
發(fā)達(dá)國(guó)家早期的社區(qū)發(fā)展帶有較強(qiáng)的自發(fā)性質(zhì)，隨著社區(qū)地位在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)挑戰(zhàn)中作用的日益提升，政府高度重視社區(qū)發(fā)展。盡管政府將大量具體事務(wù)交給非營(yíng)利組織和社區(qū)承擔(dān)，并鼓勵(lì)企業(yè)參與，但政府在規(guī)劃指導(dǎo)、法律環(huán)境、項(xiàng)目組織和資金支持等方面的發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。如澳大利亞政府從1983年開(kāi)始先后實(shí)施了“地方政府社區(qū)發(fā)展”、“家庭和社區(qū)護(hù)理”、“農(nóng)村社區(qū)”等一系列項(xiàng)目。2000年由聯(lián)邦家庭與社區(qū)發(fā)展部組織實(shí)施“強(qiáng)化家庭和社區(qū)戰(zhàn)略”，項(xiàng)目前四年投入2.2億澳元，其中包括對(duì)兒童的照料，讓兒童和青年人積極參加社區(qū)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)現(xiàn)有資源的增值，培養(yǎng)社區(qū)居民的歸屬感等。政府部門(mén)除設(shè)立項(xiàng)目、安排資金外，還建立了完善的監(jiān)測(cè)體系，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)、指導(dǎo)和監(jiān)管。德國(guó)、加拿大等國(guó)家政府也通過(guò)直接投資、稅收優(yōu)惠、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種措施，支持社區(qū)發(fā)展。在很多國(guó)家，政府還通過(guò)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)社區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)。早在1952年印度就推行了世界上第一個(gè)全國(guó)性的社區(qū)發(fā)展計(jì)劃。在此之后，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并注意社區(qū)建設(shè)與城市建設(shè)規(guī)劃、新區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的銜接。
目前在我國(guó)，各級(jí)政府越來(lái)越重視社區(qū)發(fā)展，有關(guān)方面也出臺(tái)了一些政策措施推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，但是政府在社區(qū)建設(shè)方面的職責(zé)定位還不夠清晰，有的地方政府包攬過(guò)多，有的則支持指導(dǎo)不到位。扶持社區(qū)發(fā)展的政策體系不完善、法律法規(guī)不夠健全，設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，資金投入不足。為進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，首先要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從建設(shè)和諧社區(qū)是構(gòu)建和諧社會(huì)基礎(chǔ)的高度，增強(qiáng)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)意義的認(rèn)識(shí)，在規(guī)劃發(fā)展、制度建設(shè)、政策指導(dǎo)、資金支持和完善監(jiān)督等方面真正承擔(dān)起政府引導(dǎo)和扶持的責(zé)任。
二、多渠道資金投入是社區(qū)發(fā)展的重要保障
國(guó)外社區(qū)建設(shè)資金主要來(lái)源于政府的資助、基金會(huì)和私人的捐款、以及收取的服務(wù)費(fèi)用。在加拿大，政府撥款占60左右％，捐助占11％，服務(wù)收費(fèi)占29％。政府的資金支持，一部分采取常規(guī)性撥款，由非營(yíng)利組織按政府的法規(guī)和與政府簽訂的合同，向社區(qū)居民提供服務(wù)，此外政府還提供各種專(zhuān)項(xiàng)資助，安排一些特定的項(xiàng)目，交給有關(guān)組織實(shí)施競(jìng)標(biāo)。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)也主要由政府和企業(yè)投入，交由社區(qū)管理實(shí)施。
我國(guó)目前政府用于社區(qū)建設(shè)的投資有限，經(jīng)費(fèi)撥款也主要解決社區(qū)工作人員開(kāi)支，而社會(huì)捐助不多，社區(qū)民間組織更難得到政府的資助，主要靠收費(fèi)維持。資金不足，使我國(guó)社區(qū)大多徘徊在低水平運(yùn)行上，或以完成上級(jí)布置的工作，仍面向少數(shù)福利人群為主，或以高收費(fèi)項(xiàng)目服務(wù)為主，難以提供廣大群眾需要的大量無(wú)償或低償服務(wù)。解決社區(qū)發(fā)展資金不足是加快社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和各地的實(shí)際，研究多渠道籌資的政策措施，一方面加大政府支持力度，同時(shí)調(diào)動(dòng)各方面力量，積極拓寬建設(shè)的資金渠道，政府通過(guò)建設(shè)示范項(xiàng)目或以補(bǔ)助、貼息等形式撬動(dòng)更多的資金投入。要研究有利于社區(qū)建設(shè)投融資的具體措施，引導(dǎo)社會(huì)力量以資金、土地、房產(chǎn)等多種形式投資建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行捐贈(zèng)贊助等等。
三、完善的社區(qū)服務(wù)體系是社區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)
國(guó)際社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的實(shí)踐都表明，社區(qū)建設(shè)必須依托比較完善的服務(wù)體系。正如英國(guó)政府的一份白皮書(shū)指出的，“社區(qū)中心是正常環(huán)境下正常社區(qū)生活的一項(xiàng)基本福利設(shè)施”，它通常具有相對(duì)完善的設(shè)施條件，集社會(huì)福利、成人教育、職業(yè)培訓(xùn)、老年保健、兒童看護(hù)、娛樂(lè)休閑、信息交流等功能與一身，面向社區(qū)居民開(kāi)展各種服務(wù)。同時(shí)，英國(guó)的社區(qū)中心又與政府機(jī)構(gòu)、志愿組織和慈善機(jī)構(gòu)一道，構(gòu)成了完善的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)為這些組織提供活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，支持和協(xié)調(diào)更加廣泛的社區(qū)服務(wù)。早在1997年，僅英格蘭和威爾士地區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心就已經(jīng)達(dá)到1.9萬(wàn)個(gè)。在美國(guó)、加拿大和歐洲的許多國(guó)家，都有類(lèi)似的社區(qū)服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。
當(dāng)前，我國(guó)平均每9.98個(gè)社區(qū)才擁有一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，每萬(wàn)名社區(qū)居民擁有3.65個(gè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，而且在地區(qū)之間發(fā)展相當(dāng)不平衡，社區(qū)服務(wù)體系的薄弱，影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和基本公共服務(wù)的提供。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有5億多人口固定居住在城鎮(zhèn)社區(qū)，還有1.4億左右的流動(dòng)人口在社區(qū)生活，特別是4400萬(wàn)65歲以上的老年人、2600萬(wàn)移交社區(qū)管理的企業(yè)離退休職工、2200萬(wàn)城市貧困人口、1400萬(wàn)失業(yè)人員更與社區(qū)密切相關(guān)，社區(qū)服務(wù)需求量大，涉及基層組織建設(shè)、扶殘濟(jì)困、社會(huì)保障、居民調(diào)解、便民利民服務(wù)等多方面，內(nèi)容十分廣泛。為適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的新形勢(shì)和新任務(wù)，必須努力構(gòu)建起比較完善的社區(qū)服務(wù)體系。應(yīng)考慮把社區(qū)服務(wù)業(yè)作為政府加強(qiáng)城市公共服務(wù)的重要領(lǐng)域，科學(xué)確定社區(qū)公共服務(wù)范圍，在充分整合現(xiàn)有社區(qū)資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持建設(shè)、完善社區(qū)組織的工作用房和老年人、青少年活動(dòng)等居民公益性服務(wù)設(shè)施，以及社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)等。同時(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，共同推動(dòng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，為群眾提供多層次、多樣化的服務(wù)。
四、非營(yíng)利組織和居民自治是社區(qū)發(fā)展的重要力量
強(qiáng)調(diào)政府與社區(qū)及非營(yíng)利組織、企業(yè)建立起密切合作、相互補(bǔ)充的伙伴關(guān)系，政府引導(dǎo)支持、社區(qū)和非營(yíng)利組織主辦、企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)提供多樣化服務(wù)，是國(guó)際上社區(qū)發(fā)展成熟的組織模式和重要經(jīng)驗(yàn)。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，社區(qū)及非營(yíng)利組織是政府社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目與計(jì)劃的主要承擔(dān)者，成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵力量。社區(qū)及非營(yíng)利組織貼近群眾，機(jī)制靈活，社會(huì)參與廣泛，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)和投資增強(qiáng)非營(yíng)利組織服務(wù)能力等形式，支持其提供更廣泛和多樣的社區(qū)服務(wù)，以避免僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)專(zhuān)職提供社區(qū)服務(wù)帶來(lái)的成本增大、效率不高和服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)社會(huì)需要的弊端。同時(shí)政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)稅收和勞動(dòng)政策、服務(wù)合同、法律法規(guī)等手段，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)非營(yíng)利組織的管理監(jiān)督。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)服務(wù)的特點(diǎn)在于它不同于一般的服務(wù)活動(dòng)，尤其是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)的對(duì)象是社區(qū)居民，尤其是社區(qū)的弱勢(shì)居民，如老人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、以及其他居民，社區(qū)服務(wù)以福利服務(wù)為主，以非營(yíng)利為目的。最為關(guān)鍵的是社區(qū)服務(wù)者和被服務(wù)者之間是一種互濟(jì)互惠的奉獻(xiàn)關(guān)系。社區(qū)服務(wù)追求社會(huì)效益為其最終目標(biāo)，通過(guò)社區(qū)服務(wù)達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定。即使是有償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)也基本上是微利低償。
目前我國(guó)多數(shù)社區(qū)主要依靠社區(qū)委員會(huì)（居民委員會(huì)）提供服務(wù)，不僅行政化傾向突出，而且負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以滿(mǎn)足群眾需求。我國(guó)非營(yíng)利（民間）組織的發(fā)展剛剛起步，應(yīng)引導(dǎo)他們積極參與社區(qū)建設(shè)。政府要采取切實(shí)有效的扶持政策，包括稅收、融資等政策，政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，或提供部分必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸引民間組織經(jīng)營(yíng)微利低償?shù)纳鐓^(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮民間組織的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，廣泛地開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。同時(shí)應(yīng)倡導(dǎo)社區(qū)志愿者隊(duì)伍的建立，增強(qiáng)居民參與意識(shí)和互濟(jì)互惠的奉獻(xiàn)精神，促進(jìn)社會(huì)融合。
來(lái)源：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)| 作者：