溫哥華：全民規(guī)劃“爛攤子”
“在溫哥華，當(dāng)提到公眾參與的重要作用時，人們往往會引用一句翻譯自中國的古代諺語，‘聞之不若見之；見之不若知之，知之不若行之’?！?
溫哥華市長在小組討論活動中 （戈登·坎貝爾/圖）
將“爛攤子”丟給公眾
1992年，擺在溫哥華市市長戈登·坎貝爾及其他10位溫哥華市議員面前的是一座亟待更新的城市。此時，距離上一次制定溫哥華全市范圍內(nèi)的規(guī)劃已有七十多年，溫哥華市面臨環(huán)境污染、住房短缺等問題，民眾對此頗為不滿，紛紛向市議會提出抗議。
然而，這位新上任的溫哥華市長遭遇的是緊張的財(cái)政，他和議員們必須在各項(xiàng)城市發(fā)展政策中做出取舍。有取舍就會牽涉到民眾和開發(fā)商的利益，政府常常要遭受兩面夾擊而無可奈何。1981年，溫哥華市議會曾成立了規(guī)劃小組，并于1984年制訂出了新的城市規(guī)劃方案“溫哥華計(jì)劃”，但這一計(jì)劃并沒有經(jīng)過市民的廣泛討論，在實(shí)施工程中屢遭市民抵抗，最終夭折。
戈登·坎貝爾決心改變這一狀況。
然而誰也沒有想到，他頗具創(chuàng)意的解決辦法竟是將這個“爛攤子”直接丟給民眾：讓他們理智地去思考這座城市未來的發(fā)展方向，提供自己的想法和建議。
他首先遭遇到來自專家們的反對，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃一向被認(rèn)為是規(guī)劃專家們壟斷的技術(shù)活。英屬哥倫比亞省(溫哥華市所在省) 大學(xué)的麥克爾·斯里格教授就毫不客氣地評價：溫哥華的做法是把一個本來有意義的概念，推到荒謬程度，參與再不是手段而是目的。
戈登·坎貝爾向滿腹疑慮的城市規(guī)劃專家保證，一旦專家們不認(rèn)可民眾提出的城市規(guī)劃方案，可重新自行設(shè)計(jì)一套方案，在市議會進(jìn)行辯論，決策權(quán)仍然掌握在市議會。
市議會緊急召集了下屬各部門成員，成立了一個15-30人的小組，設(shè)計(jì)出一套完整的實(shí)施方案。由此，一個全民參與的城市規(guī)劃樣本在溫哥華誕生。這一規(guī)劃歷時近3年，耗資300萬加元，吸引了約10萬溫哥華民眾參與其中，占溫哥華市居民人數(shù)的40%，在北美乃至全球引發(fā)了極大的關(guān)注和思考。
如何避免全民涂鴉？
即便是暫時緩解了專家的疑慮，戈登·坎貝爾還需解決的難題是：如何讓那些不熱衷公共事務(wù)的民眾也參與進(jìn)來，尤其是那些年輕人和外來移民。
在溫哥華市城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會助理委員肯特·蒙羅先生的記憶中，當(dāng)時民眾參與這種全市范圍內(nèi)的公共事務(wù)的積極性并不高。“人們大都關(guān)注自己所在的那一小片區(qū)域的問題，很少去思考整個溫哥華市的未來?！?/P>
這或許是戈登·坎貝爾市長的另一個野心。為了達(dá)到這一目的，一套縝密的公眾參與系統(tǒng)被建立起來，共分4個階段實(shí)施：提出建議、討論建議、作出決策、形成草案。參與主體全部是溫哥華市最最普通的市民，市議會僅履行輔助民眾參與的職能。
提出建議階段從1992年11月持續(xù)至次年4月，歷時5個月之久。這5個月中，市議會建議市民組成10-15人的討論小組。這類小組可以自由組合，既可以在市民團(tuán)體中直接產(chǎn)生，也可以是一群志同道合的朋友，住在同一社區(qū)的鄰居。
戈登·坎貝爾市長親自寫信給1000位市民團(tuán)體的主席，同時隨機(jī)郵寄給了1000戶家庭，邀請他們積極與議會和市長展開對話和交流。最終約300個類似的討論小組在溫哥華成立。
為了讓討論小組的成員更好地完善自己的想法，政府特地為每人制作了一本“工具手冊”，里面包括有關(guān)城市規(guī)劃的各種信息。另外從5個部門抽調(diào)人員成立了資源中心，為市民提供英語、法語、粵語、普通話、梵文、越南語、西班牙語的輔助資料，同時，這些資料的紙質(zhì)版和語音版都能在網(wǎng)站上下載到。
如何使全民參與不至于走入即興涂鴉的行為藝術(shù)的誤區(qū)，而保留城市規(guī)劃這一真問題的討論方向，據(jù)溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會成員、1992年全民參與城市規(guī)劃計(jì)劃的主管安?麥阿菲女士介紹，他們將一批專業(yè)的志愿者派遣到各個討論小組中，有規(guī)劃專家、建筑師、社工以及教師等，幫助成員完善自己的想法并更有效地組織討論。
這一階段所有的建議最終匯集成了一本477頁的“意見書”，里面收集了約3000人的意見，作為溫哥華市制訂最后城市規(guī)劃方案的永久參考。為了吸引更多的人提出自己的想法，市議會甚至聘用了畫家，將一些討論小組的提議繪制成效果圖。
接下來的討論階段以各種形式在溫哥華市的大街小巷展開。市議會主辦了一場為期3天的意見集會，吸引了約10萬人前來參觀。每一個參觀者都會收到一本投票冊，選出自己認(rèn)為值得進(jìn)一步討論研究的意見。
此外，每個討論小組都有人進(jìn)行小組報告，甚至還有街頭表演、模型展覽?！拔疑踔猎谝患页欣锒伎吹接嘘P(guān)這些意見的宣傳小帳篷，里面有人分發(fā)資料和問卷、進(jìn)行講解等等?！笨咸亍っ闪_先生回憶道。
相比其他三個階段，民眾決策階段持續(xù)時間最長，達(dá)半年之久，吸引了大約15000人參與其中。市議會和城市規(guī)劃專家仍然僅僅扮演了輔助的角色。
最初，由溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會的專家們將民眾上一階段的討論意見歸納為12個議題，并制成一本40頁的“決策參考手冊”，包含6種語言的文字，由市議會寄送此前積極參與并留下地址的6000位市民，其余則在圖書館和社區(qū)中心發(fā)放。在學(xué)校課堂，學(xué)生們被視為未來城市的主人，也針對“決策參考手冊”展開了討論。
所有參與討論的市民最終都填寫了一份問卷，內(nèi)容包括他們對溫哥華下一步各個發(fā)展議題的傾向。最終，民眾為溫哥華市選出了4個不同的未來發(fā)展方向。這4個不同的發(fā)展方向被制成一本8頁的小冊子，在報刊上翻譯成各種文字刊載，同時寄送至每家每戶。在全市范圍內(nèi)還進(jìn)行了一次巡回展示，每位參觀者都填寫一份問卷，選出他們自己心目中的城市發(fā)展方向。
最終，所有的問卷由溫哥華城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會的專家們進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并據(jù)此匯總成了一份溫哥華市新的城市規(guī)劃草案，并提交市議會審議。這份草案在消防局大廳和市政大廳 等一些公共場所公示，而市議會也會派議員到現(xiàn)場聽取市民意見，此外，市民也可以直接向市議會提出自己的意見。最終市議會通過了這份“草根方案”。
無心插柳亦成蔭
令人吃驚的是，戈登·坎貝爾市長原本向城市規(guī)劃專家們承諾的那場世紀(jì)大辯論并沒有上演，因?yàn)閷＜覀儗τ诿癖姷摹安莞桨浮狈浅ＵJ(rèn)同?！耙恍＜覍W(xué)者原本抱著懷疑的態(tài)度，但最終，他們中的許多人都與民眾展開對話交流，并獲益匪淺?！弊鳛閷＜抑坏陌病湴⒎婆勘旧硪彩终J(rèn)同最終的規(guī)劃方案。
溫哥華以往的城市規(guī)劃理念是全市70%為低密度民居，集中就業(yè)于市中心，但這大大增加了市民往返于住宅和工作場所的交通量。1995年通過的新的規(guī)劃方案中，鼓勵居住區(qū)作多用途，提高現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的使用率，這樣就會縮短和減少了交通量。而后一種解決方案完全來自于草根的智慧。
事實(shí)上，正是城市規(guī)劃專家、政府和民眾三者能各司其職，互相溝通和傾聽，才最終促成了這個超級全民參與樣本的成功。
在溫哥華，市民參與城市規(guī)劃的熱情自此被激發(fā)之后并沒有隨著這一計(jì)劃的結(jié)束而殆盡。在這一規(guī)劃的落實(shí)階段，居民甚至?xí)鲃优浜稀Ｒ恍┓e極參與并組織討論的市民甚至被選為議員。
而當(dāng)時一些組織市民討論或進(jìn)行公眾參與的機(jī)制也被沿用至今，“比如利用媒體、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行大量宣傳，在大街小巷設(shè)立宣傳點(diǎn)?！睖馗缛A市城市規(guī)劃指導(dǎo)委員會助理委員肯特·蒙羅說。
對此，安·麥阿菲女士的評價是：這是一個真正的自下而上的規(guī)劃流程。如今溫哥華大多數(shù)城市發(fā)展政策都源自1995年的城市規(guī)劃方案，而全民參與的過程也大大提升了市民們對于這座城市的滿意度和歸屬感?！霸跍馗缛A，當(dāng)提到公眾參與的重要作用時，人們往往會引用一句翻譯自中國的古代諺語，‘聞之不若見之；見之不若知之，知之不若行之’?！笨咸亍っ闪_先生說道，“只有讓公眾真正參與決策，他們才能理解最終決策?！?nbsp;